A jogalkotás a két világháború között

Az első világháború befejeződésének időszakában, a háborús vereség nyilvánvalóvá válásának körülményei között Magyarországnak lehetősége nyílott az ország közjogi rendszerének átalakítására. Igaz, a közjogi helyzet ellentmondásos volt, mert Károlyi Mihály végül is a király megbízottjától, József főhercegtől kapta a megbízást miniszterelnökként a kormány megalakítására, az ő kezébe is tette le az esküt, ám csak akkor, amidőn az 1918. október 25-én Budapesten megalakult Nemzeti Tanács október 31-re gyakorlatilag már magához ragadta a hatalmat. Röviddel ezután a forradalmi jelenségek további terjedése folytán – amelyekben igen erős Habsburg-ellenes tartalom volt – a kormány november {I-456.} 1-jén kérte a királytól az eskü alóli feloldását, amelyet meg is kapott.

A közjogi helyzet további tisztulását jelentette, hogy november 16-ára összehívták az ún. Nagy Nemzeti Tanácsot, amelybe különböző szervezetek küldték el megbízottaikat, s amely magát egyúttal nemzetgyűlésnek is nyilvánította. Ugyanezen a napon az Országgyűlés képviselőháza kimondta feloszlását, a főrendiház pedig befejezettnek nyilvánította tanácskozásait. Így a nemzetgyűlésként működő Nagy Nemzeti Tanács, éspedig Magyarország Nemzeti Tanácsa néven vált a főhatalom legfelsőbb szervévé, majd az 1918. évi I. Néphatározat elfogadásával deklarálta, hogy „Magyarország minden más országtól független és önálló népköztársaság.” A továbbiakban úgy rendelkezett, hogy a jövőben összehívandó alkotmányozó nemzetgyűlés döntéséig a főhatalmat a Károly Mihály elnöklete alatt álló népkormány gyakorolja. E határozat után – amelyben egyébként a Nemzeti Tanács felhatalmazta a kormányt bizonyos törvények megalkotására is – a Nemzeti Tanácsot többé már nem is hívták össze.

E felhatalmazás alapján a kormány jó néhány törvényt fogadott el. Elsőként az 1918. évi I. néptörvényt az általános, a 24 évet betöltő és írni-olvasni tudó nőkre is kiterjedő választójogról (a férfiak esetében az alsó korhatár a 21. év betöltése volt), amely a nemzetgyűlési képviselővé való választás alsó korhatárát 24 évben jelölte meg. Később újabb törvényekben szabályozta az önkormányzati választójogot, sőt 1919 márciusának elején az alkotmányozó nemzetgyűlésről szóló XXV. néptörvényt is megalkotta. Választásokra azonban e törvények alapján nem került sor. Lényeges közjogi törvények voltak az 1918. évi II. és III. néptörvény a sajtószabadságról, az 1919. évi III. néptörvény az egyesülési és gyülekezési jogról, az 1919. évi XXXI. néptörvény a miniszteri felelősség kiterjesztéséről. Lényegében már csak a szándékot jelezte az 1918. évi X. néptörvény a kárpátaljai ruszinok, az 1919. évi VI. néptörvény a magyarországi németek, az 1919. évi XXX. néptörvény a „szlovákok autonóm jogterülete” számára biztosított önrendelkezésről. Ezek a föderális állam kialakítására törekvő törvények azonban mit sem változtattak az érintett nemzetiségek – különösen a szlovákok – elszakadási szándékain, és nem befolyásolták a fegyverszüneti egyezményeket, illetőleg végrehajtásukon őrködő és a békeszerződést előkészítő nyugati nagyhatalmak álláspontját.

A társadalom modernizációját közelről érintő nem közjogi rendelkezések közül a legfontosabb az 1919. évi XVIII. néptörvény „a földművelő nép földhöz juttatásáról”, amelynek végrehajtásához azonban – az Országos Földbirtokrendező Tanács felállítása ellenére – valójában alig kezdtek hozzá.

Említésre méltó rendelkezések születtek még a büntetőjog területén. Ilyen volt pl. az 1919. évi XI. néptörvény a népköztársasági államforma védelméről, és különösen sajátos, a magyar jogtörténetben először fölbukkanó 1919. évi XXIII. néptörvény a háborúért felelős személyek elleni eljárásról. A törvény egyébként a felelősök körét meglehetősen széles körben – a vezető politikusokon túl ide értve a közhivatalnokokat is – vonta meg, ahogyan rendkívül általánosan határozta meg a „bűncselekmény” törvényi tényállását is. Jóllehet ezt a törvényt a népköztársaság fennállásának idején sohasem alkalmazták, bizonyos szempontból mégis figyelemre méltó. Mindenekelőtt azért, mert tartalmazott ugyan ilyen bűncselekményt és felelősségre vonási kötelességet pl. Németország számára a később Versailles-ban aláírt békeszerződés {I-457.} is, de Magyarországon ez a „bűntett” akkor iktatódott törvénybe, amidőn még a békeszerződések nem születtek meg. Továbbá, ez a törvény semmisnek tekintette a büntetőjogban a nyugati civilizált jogfejlődésben elfogadott visszamenő hatály tilalmát, s ezzel veszedelmes precedensül szolgált a későbbi idők „jogalkotása” számára. Végül, a törvény eljárási szabályait is rendkívül sajátos módon fogalmazták meg, összemosva a törvényhozás és a bíróság minden demokratikus berendezkedésben meglévő elválasztását, ilyen „bűntett” esetén ugyanis a törvény az ítélkezés jogát is az – egyébként a „Károlyi-korszakban” meg sem alakult – Nemzetgyűlésnek tartotta fenn

Ma már nem állapítható meg, mi lett volna a sorsa a lényegében polgári demokratikus köztársaságnak, ha a győztes nagyhatalmak szerencsétlen politikája (nem kis mértékben az utódállamok egyes politikusainak, elsősorban Eduard Benesnek hatására) ezt a köztársaságot nem olyan merőben átmeneti formának tekintette volna, amelynek segítségével az arisztokrácia kívánja az uralmát „átmenteni”. Így azonban a háborús célokként meghirdetett wilsoni elveket Magyarország esetében félrerakva, s elszánva a korábbi, Romániával illetőleg a cseh emigránsokkal kötött titkos szerződésekben foglaltak megvalósítására, az ún. Vix-jegyzékkel – az ország területének újabb jelentős feladására kényszerítette és ezzel lehetetlen helyzetbe hozta a magyar kormányt. (A területátadásról – amely eredetileg román kívánság volt – a szövetséges Legfelsőbb Haditanács intézkedett, s Francet d’Esperey, a Balkánon állomásozó szövetséges csapatok főparancsnoka közreműködésével jutott el Vix alezredeshez, a budapesti antantmisszió vezetőjéhez, aki 1919. március 20-án adta át a jegyzéket Károlyi Mihály köztársasági elnöknek.) A jegyzék hatására Károlyi miniszterelnöke, Berinkey Dénes és kormánya lemondott, és mint ismeretes, megnyílt az út a magyarországi tanácsköztársaság kikiáltásához. Kérdés lehet, hogy az 1919 tavaszára kialakult zavaros helyzetben, amidőn a forradalmi erők részben a választási kampány szervezése során, részben sztrájkokkal és tömeggyűlésekkel a kormány helyzetét már amúgy is megingatták, a Vix-jegyzék nem jelentette-e csupán az utolsó csapást Károlyi Mihály rezsimjére. Ám még ha így is lett volna, az kétségtelen, hogy a győztes nagyhatalmak nem ismerték fel a valódi helyzetet, és döntésükkel, nemkülönben a Trianonban aláírt békeszerződéssel, hosszabb időre lehetetlenné tették demokratikus politikai rendszer kialakulását Magyarországon. Ez pedig negatív hatással járt az ország modernizálódására is.

Az 1918–1919. évi népköztársaság jogalkotása jóval később, a második világháború után valamelyest hatással volt ugyan az akkor elinduló jogfejlődésre, de a tanácsköztársaság jogalkotásáról még ez sem mondható el. Az 1948 utáni szocialista évtizedek sem tértek vissza az akkori jogszabályokhoz, így ez a néhány hónap csak sajátos kitérő volt a magyar jogfejlődésben.

A tanácsköztársaság bukása után csak elméletileg állott fenn a lehetőség a kétfajta kontinuitás (a népköztársasági és a korábbi állam- és jogrendszer) közötti választásra. A tanácsköztársaság létrejöttének körülményei, nemkülönben 133 napja eseményeire való társadalmi politikai visszahatás kizárta a népköztársasággal való folytonosság megmaradását még akkor is, ha a bukást követő kormányok közvetlenül még nem képviselték teljes egyértelműséggel ezt a politikát. Az országban azonban a tényleges hatalmat a Horthy {I-458.} Miklós altengernagy vezetése alatt álló fővezérség és a hadsereg jelentette, és a tény, hogy a szakszervezeti Peidl-kormány lemondása (1919. augusztus 6.) után az új kormányt már József főherceg nevezte ki Friedrich István vezetése alatt a külföld számára is olyan, a Habsburg-monarchiával nemkívánatos jogfolytonosságot jelzett, hogy a békekonferencia a Friedrich-féle kormányokat nem ismerte el. Ezek a kormányok egyébként rövid idő alatt már felszámolták a forradalmi kormányok intézkedéseinek túlnyomó részét. 1919. november 23-án azután – az időközben megalakult pártok vezetőiből, George Russel Clark angol diplomata közvetítő munkájának eredményeként – megalakult Huszár Károly kereszténypárti politikus miniszterelnökségével az a kormány, amelyet már a békekonferencia is elismert. Ez a kormány még a Friedrich-kormány által kiadott 5985/1919. ME. Sz. rendelet alapján kiírta, s 1920 januárjában lebonyolította a választásokat, és e választások alapján Nemzetgyűlés alakult meg. (A következő, az 1922-ben összeülő Nemzetgyűlés választását is rendelet szabályozta, éspedig a 2200/1922. ME. Sz. rendelet, amely azonban a választók körét a Friedrich-kormány rendeletéhez képest jelentős mértékben szűkítette.)

A választások alapján összeült nemzetgyűlés egykamarás volt, s az 1920. évi I. törvénnyel államformaként visszaállította a királyságot. Ám minthogy a Habsburg-család visszatérése külső és belső okuk miatt lehetetlen volt, az államfői hatalom gyakorlására kormányzót választottak Horthy Miklós személyében. (A Habsburg-ház trónfosztásáról szóló 1921. évi XLVII. törvénycikket a Nemzetgyűlés 1921. november 6-án szavazta meg.) A kormányzó jogkörét a hivatkozott törvény még meglehetősen szűkre szabottan állapította meg, de már 1920-tól kezdődően egészen 1942-ig a törvények egész sora gondoskodott kiterjesztéséről, s a kormányzó uralmának utolsó évtizedében szinte teljes királyi hatalmat gyakorolhatott. (Különösen jelentős volt ebből a szempontból az 1993. évi XXIII. tc., amely királyi hatalmat biztosított számára az Országgyűlés elnapolására, berekesztésére és feloszlatására, illetőleg az 1937. évi XIX. tc., amelynek folytán az Országgyűlés elvesztette azt a jogát, hogy a kormányzót felelősségre vonhassa, ellenben feljogosította arra, hogy maga helyett utódot ajánlhasson.)

Az 1926. évi XXII. tc. megszervezte a felsőházat, így ismét kétkamarás Országgyűlés lett az ország legfőbb törvényhozói testülete. A felsőháznak örökös jogon tagjai voltak a Habsburg-ház állandóan Magyarországon lakó és 24. életévüket betöltő férfitagjai, méltóságuknál vagy hivataluknál fogva az egyházi vezetők, a legfőbb bíróságok elnökei, az ország zászlósurai, a két koronaőr, és más fontos intézmények vezetői. Választás alapján kerültek be a legalább 21000 pengő adót fizető főnemesi családok 24. évet betöltő tagjai közül választott tagok, a vármegyei és városi törvényhatóságok, a különböző kamarák és más szervezetek (pl. a Magyar Tudományos Akadémia) által választott küldöttek. Végül a kormányzó a kormány előterjesztésére is kinevezett élethosszig tartó jelleggel eredetileg 40, majd az ország területének növekedésével összesen 87 „arra érdemes” személyt. Az Országgyűlést ezután már csak egy törvény érintette jelentősebben, éspedig az 1940. évi XXVI. tc., amely a második bécsi döntéssel visszacsatolt észak-erdélyi terület, bekebelezéséről, egyebek között képviseletéről is intézkedett, éspedig az országgyűlési képviselők számának „behívással” történő kiegészítésével.

Az Országgyűlés képviselőházának választására {I-459.} vonatkozó törvényeket és rendeleteket a korszak idején többször is módosították, éspedig szűkítő és megkülönböztető tendenciákkal (pl. 1925 óta a kisebb városokban és falvakban nyílt szavazásos rendszer uralkodott), míg végül az 1938. évi XIX. tc. bevezette a titkos választójogot. A 260 képviselőnek több mint felét egyéni kerületekben, a többieket lajstrom alapján választották.

Az Országgyűlés szerkezetét érintő és a választójog alakulásában megjelenő változások azonban a legfontosabb vonatkozásban nem érintették a politikai rendszer működését. A normatív szabályok ellenére sem bontakozhatott ki ugyanis a politikai váltógazdaság, hiszen a valóságos belpolitikai események, nem kis mértékben a mindenkori kormány „közreműködése” választások lebonyolításában ezt továbbra is lehetetlenné tették.

A kormány – egy-egy tárca időleges bevezetésén, esetleg megszüntetésén túl – a régi szervezetben működött, hatáskörét és felelősségét még mindig az 1848. évi III. tc. szabályozta. A miniszterelnököt a kormányzó, a minisztereket – a miniszterelnök ellenjegyzése mellett – ugyancsak ő nevezte ki. Gyakorlatilag a helyi és a megyei közigazgatás is a korábbi jogszabályok alapján, az önkormányzati elven nyugodva folytatta munkáját, de egyrészt a kormány a budapesti önkormányzattal (1924) és a többi törvényhatósággal szemben is (1929) megkapta – éspedig meglehetősen bizonytalanul megfogalmazott esetekben – a feloszlatás jogát, másrészt egyre inkább az államigazgatás kihelyezett szervei gyakorolták a tényleges közigazgatást. A „közigazgatás rendezéséről és reformjáról” szóló 1929. évi XXX. tc. a korábbiaknál is erőteljesebb központosítást vezetett be, s ezt követték egészen 1942-ig a hasonló tendenciát tükröző további törvények és rendeletek is. Különösen jelentős volt ez a tendencia az egyes szakigazgatási szervek esetében. A rendőri szervezetet 1919-ben, a közegészségügyet 1936-ban, a szociális szakszolgálatot 1941-ben államosították, de állami szervekké váltak az államépítészeti hivatalok, s az anyakönyvvezetők, az erdészeti és az állategészségügyi szervek stb. is.

A közigazgatás átalakulása a sajátos magyarországi helyzetben a modernizálódását jelentette, hiszen együtt járt a szakirányú képesítések, s ezzel a tárgyi szaktudás jelentőségének növekedésével, a különböző „szakszolgálatok” európai szintűvé válásával. A centralizáció betetőződését jelentette az 1942. évi XXII. tc., amely – átmeneti időre – az összes önkormányzati állások betöltésének jogát is a belügyminiszternek adta át.

Jóllehet az ország államformája – királyság, király nélkül – a korabeli európai viszonyok között sajátos anakronizmusnak tűnhetett, és bár a trianoni békeszerződés nem csupán az ország gazdasági és politikai életét hallatlanul megnehezítő határaival fogta vissza a modernizáció folyamatát Magyarországon, hanem a politikai tudatot és a politikai kultúrát is a nyugati demokráciák ellen hangolta, a modernizálódás stagnáló folyamatában mégis megjelentek előremutató, a „neobarokk” társadalomban a polgári fejlődést szolgáló elemek. Maradván a közjog területén mindenképpen ilyenek voltak a centralizálódó közigazgatás intézményei. Ebben az összefüggésben ugyanis sajátos kettősség mutatkozott. Egyrészről igaz, hogy az önkormányzatok visszaszorítása végső soron antidemokratikus, s távlatilag a modernizálódással szembenálló jelenség volt (hiszen visszafoghatta azokat a helyi kezdeményeket, amelyek a társadalom kreatív képességeit hatékonyabban kibonthatták {I-460.} volna) másrészről azonban a helyi és különösen a megyei önkormányzatok nem egyértelműen jelentették a modernizáció számára kedvező a polgári közeget. Lényegében ennek a felismerése jelentkezett – ha természetesen a „modernizáció” kifejezés használata nélkül – Ferdinandy Gyula belügyminiszter 1920-ban keletkezett törvényjavaslataiban a vármegyei igazgatás szervezeti és háztartási változásairól, a városi törvényhatósági bizottság és a rendezett tanácsú városi képviselő-testület megalakításáról. Mindhárom törvényjavaslat indoklásában azonos elemként jelent meg, hogy a hatályos szabályok szerint az önkormányzatokban olyan képviselet működik, amelynek „nincs gyökere a közösségben”, s az önkormányzati életet legalább ebben a legfőbb vonatkozásában „a tényleges életviszonyokhoz alkalmazkodó egységes alapokra” kell fektetni. Ebből a közös elemből következett, hogy a javaslat elsősorban a képviseleti testületekkel kapcsolatos választójogi reformot kívánta továbbfejleszteni. Ezeket a törvényjavaslatokat azonban a Nemzetgyűlés nem is tárgyalta. Az önkormányzatok képviseleti jellege lényegében tehát nem változott, bár az 1929. évi XXX. tc. a vármegyék és a városok önkormányzati szerveiben megszüntette az ún. nyers virilizmust, azaz a legtöbb adót fizetők közvetlen tagságát. Ezután – mint ahogyan Ferdinandy Gyula is javasolta – nem közvetlenül, hanem választások útján kerültek az önkormányzati testületekbe, sőt arányuk is 40%-ra csökkent. Igaz ugyanígy csökkent a választható tagok aránya is, ahogy az 1930. évi XVIII. tc. is csökkentette a törvényhatóság tagjainak arányát éspedig 80%-ról 63%-ra. Ezért is állítható, hogy a közigazgatás egyre inkább kibontakozó centralizációjában létrehozott intézményeket lényegében előmozdították az ország közigazgatásának modernizálódását. (Csak az 1935. évi IV. törvénycikket említem, amely az erdők fenntartása és az erdőgazdálkodás szabályai mellett már a természetvédelemről is intézkedett.)

A közigazgatás modernizálásának igénye egyébként Bethlen István kormányának politikájában tudatos elemként is megjelent. Nem tudható, hogy Walko Lajos külügyminiszter Dalton angol külügyi államtitkárnak a londoni magyar követ előtt tett kijelentéséről szóló és Bethlen Istvánhoz 1930. január 29-én írt levele – amely szerint Magyarország sokat segíthetne helyzetén intézményeinek fokozatos demokratizálásával – mennyire mozdította elő a kormány szándékait. Tény azonban, hogy az 1931. január 30-án megjelent 370/1931. ME. Sz. rendelet a közigazgatás egyszerűsítésének előkészítéséről, amely a munka végrehajtására kormánybiztost is kiküldött – éspedig Magyary Zoltán egyetemi tanár személyében – jelentős lépés. A kormánybiztos már 1931-ben jelentést tett az időközben Bethlen István helyébe lépett Károlyi Gyula miniszterelnöknek, majd 1932-ben részletes programot hozott nyilvánosságra. Ez a program egyformán fontosnak tartotta az önkormányzatokat és a „centrális hatalom” szerveit, mondván, hogy e célszerűség dönti el egy-egy hatáskör elhelyezését, s az országos viszonyoknak is az felel meg legjobban, ha azok az ügyek, amelyeknek tárgyi elintézése a „helyi közület közreműködése nélkül megnyugtatóan el nem intézhetők”, az önkormányzatoknál kell maradniuk. Legfontosabb feladatának a centrális hatalom és az önkormányzatok közötti viszonynak „a változás tengelyét” jelentő tisztázását tartotta. Így pl. a szociális közigazgatást – szerinte – az önkormányzatokhoz {I-461.} kellene telepíteni, viszont hiányolt olyan központilag irányított állami hatásköröket, amelyek nélkül a magyar közigazgatás hatékonysága és gazdaságossága „a szükség színvonalra” nem emelhető. Az önkormányzati és az állami szint elválasztása mellett szükségesnek látta a minisztériumok vonatkozásában a kormányzati és a közigazgatási ügyek választását, s azt, hogy a miniszterek a kormányzati ügyekre koncentráljanak. (Meglátásának fontosságát jelzi, hogy ez a probléma még ma, az ezredfordulóhoz közeledve sem igazán megoldott Magyarországon.) A reformjavaslat azután egyenkint végigment a közigazgatás egyes ágain, mindenütt rámutatva a teendő intézkedésekre, s – ami a demokratizálódás szempontjából különösen fontos – javasolta a közigazgatási bíróságok hatáskörének növelését éspedig az alsó fokú közigazgatási bíráskodás átszervezését. (Ismert, hogy Magyarországon csak egy, meglehetősen korlátozott hatáskörű központi közigazgatási bíróság működött.) Magyary Zoltán javaslata azonban, jóllehet a közigazgatás korszerűsítésén továbbra is dolgozott, egészében sohasem valósult meg.

Tény, hogy – jóllehet a modernizálódás akkori igényeinek inkább a központosuló államigazgatás felelt meg – az önkormányzatok jelentősége a szakszerű és jobbára centralizált közigazgatási fejlesztés időszakában sem homályosult el. Teleki Pál 1940–1941-ben készült „alkotmánytervezetében” – amely egyébként inkább sajátos ideológiát tükrözött, mintsem a valódi modern igényeket, lévén, hogy a katolikus hivatásrendiség talaján állott – is hangsúlyt kapott: „alkotmányosságunk lényege az önkormányzati elv.” Csak mellékesen jegyzem meg, hogy Teleki Pál, jóllehet a többpárti rendszer talaján állott, az Országgyűlés alsóházát – mára is tanulságosan – nagyon kritikusan szemlélte. „Az alsóház pártpolitikai aréna – írta – amely sokkal inkább cirkuszt, mint kenyeret nyújt, nem is annyira a nemzetnek, mint inkább a közönségnek. A nemzetet ezáltal arra neveli, hogy közönség legyen, amely a szenzációkat lesi, hallgatja vagy olvassa. Ha pedig a nemzetből közönség lesz, akkor nagy baj van.” Bár nem érthetünk egyet a néha miniszterelnök alkotmánytervezetével vagy további javaslataival az Országgyűlés összetételére nézve, ez a figyelmeztetése alighanem napjainkban is aktuális.

A két világháború közötti magyar állam alkotmányjogi és közigazgatási jellegű törvényhozásában azonban jelentős ellentmondásokat találhatunk a centralizáló törekvések és az önkormányzatok alkotmányjogi jelentőségének elismerése között feszülőn túl is. Ezek az ellentmondások – még ha figyelmen kívül hagyjuk is Gömbös Gyulának a magyar alkotmányosságtól idegen elképzeléseit – már összefüggésben voltak az ország nemzetközi környezetének alakulásával, a nemzeti-szocialista Németország vagy a fasiszta Olaszország fokozódó súlyával és a szomszédos vagy közeli kis államokban végbement változásokkal is. különösen jelentős ebből a szempontból a 1939. évi II. tc. a honvédelemről, amely a kormányt rendkívül széles körű kivételes hatalommal ruházta fel. 1938. május 29-én elfogadták az 1938. évi XV. tc.-et is „társadalmi és gazdasági élet egyensúlyának hatályosabb biztosításáról”, majd 1939. évi IV. tc.-et „a zsidók közéleti és gazdasági térfoglalásának korlátozásáról”. Ezek a törvények megnyitották az ún. zsidótörvények sorozatát (ha eltekintünk a jóval korábbi, a zsidóság egyetemi felvételét korlátozó ún. numerus clausus törvényektől – az 1920. évi XXV. és az ezt módosító 1928. évi XIV. tc.). Az országban Gömbös {I-462.} Gyula miniszterelnöksége alatt főleg a retorikában megmutatkozó jelenségek ezekkel a törvényekkel jogi kifejezést is kapva olyan, a magyar történeti alkotmányt is sértő módon látták el „jogosítványokkal” a közigazgatást, amelynek már semmi kapcsolata sem volt a modernizációs törekvésekkel. Nem feleltek meg azonban a tradicionális magyar uralkodó rétegek érdekeinek sem, így a nemzetközi környezet változását figyelmen kívül hagyva nem is lenne megmagyarázható, miért fogadta el ezeket a törvényeket a Felsőház is.

Mindezek és a hozzájuk hasonló, vagy e törvényeket kiteljesítő jogszabályok már közvetlenül hatottak az ország gazdasági és társadalmi viszonyainak alakulására, de a gazdasági életet, a társadalmi struktúrát befolyásoló jogalkotás természetesen jóval korábban, a politikai konszolidáció idején megindult.

Minthogy a földkérdés valamilyen megoldása változatlanul a legsúlyosabb társadalmi feszültségeket okozó probléma maradt, s mert a földbirtokkal rendelkező parasztságot a tanácsköztársaság intézkedései közvetlenül támadták, politikailag világos volt, hogy a földbirtokviszonyok rendezésével a parasztság könnyen integrálható lenne a fennálló társadalmi-politikai rendszerbe. Ezért a Nemzetgyűlés már 1920. december 7-én elfogadta az 1920. évi XXXVI. tc.-et a földbirtok helyesebb megoszlását szabályozó rendelkezésekről. Ez a törvénycikk azonban – amelyet kiegészített egy 1921. június 7-én kelt rendelet a vitézi telkek adományozásáról – nem hozott megoldást. A kiosztott föld nagysága sokkal inkább felduzzasztotta a törpebirtokosok és a félproletárok számát (a 412 ezer földigénylőnek átlagban 1,7 kataszteri hold jutott), mintsem elősegítette volna – noha kisebb nagyságrendben erre is történtek kísérletek – a kisparaszti gazdaságok valóban életképessé és modernizálhatóvá váló növekedését. A magas megváltási ár megállapítása folytán a kiosztott földtulajdon később kicsúszott az eredetileg kedvezményezettek köréből. A sikertelen földbirtokrendezés következtében a földkérdés továbbra is probléma és a politikai nyugtalanságok forrása maradt. A harmincas évektől megerősödött „népi írói” mozgalom állandóan napirenden tartotta a földbirtokreformot a telepítésekkel együtt, s propagálta a kontinens nyugati és északi országai mintájára felfogott szövetkezeti mozgalmat is. Gömbös Gyula „reformprogramja” – az ún. Nemzeti Munkaterv úgyis kacérkodott a népi mozgalom jelszavaival, a telepítéssel, s az újabb földrendezés gondolatával is. A családi hitbizományról és a hitbizományi kisbirtokról szóló 1936. évi XI. tc. céljaként a családi hitbizomány olyan intézménnyé való átalakítását jelölte meg, amely a földbirtok helyes elosztásához, a népesedés előmozdításához, s a magasabb társadalompolitikai céloktól irányított nemzeti termeléshez fűződő egyetemes nemzeti érdekkel összhangban van. Ennek megfelelően a törvény szűkítette a hitbizományi vagyon körét és alapításának lehetőségét, másrészt „hitbizományi kisbirtok” alapításával igyekezett a kormány a földbirtok elaprózódását megakadályozni. Az 1936. évi XXVII. tc. tett néhány lépést a földreform irányában a telepítésekre vonatkozó rendelkezéseivel. A rendelkezések megvalósításáról a törvény által létesített „Telepítési Alapnak” és „Telepítési Tanácsnak” kellett gondoskodni; a földművelési miniszter közreműködésével. Ezek a jogszabályok azonban lényeges változást nem hoztak a földbirtokstruktúra alakulásában. (A telepítési törvény, amely távlatilag 400 ezer hold felosztásával számolt, s {I-463.} amely azzal a rendelkezésével, hogy a vételár 30%-át előre kell fizetni, így a módosabb gazdáknak kedvezve tulajdonképpen a korszerű farmergazdaságot erősítette volna, gyakorlatilag nem működött. Az elfogadásától számított hat év alatt ugyanis mindössze 70 ezer kataszteri hold földön ment végbe telepítés, s ebből is 27 ezer holdon kishaszonbérletet szerveztek.)

Kétségtelen, hogy még e törvényeket megelőzően, a nagy gazdasági válság idején a kormány igyekezett a „gazdaadósságok” rendezésével, a mezőgazdasági termékek értékesítésének állami támogatásával a parasztság helyzetén is könnyíteni, s bizonyos értelemben ezek az intézmények a modern, farmer jellegű mezőgazdasági kialakulását is előmozdították (a legnagyobb mértékben ugyanis a 10 holdon, még inkább a 100 holdon felüli a középbirtokokat támogatták). Csak utalok rá, hogy a kormányrendeletek sokaságával kísérelte meg megvédeni a mezőgazdaságot a gazdasági válság következményeitől, s éppen ennek következtében jóval inkább belenyúlt a gazdasági viszonyokba az agrárterületen, mint ahogyan azt az iparban tette. Ennek ellenére a gyakorlatilag változatlan földbirtokstruktúra – néhány más tényezővel együtt (pl. értékesítési nehézségek) – olyan nagy mezőgazdasági munkaerő-felesleget tartott fenn, amelyet az ipar nem volt képes felszívni. (Az 1930. évi népszámlálás szerint a korábban mezőgazdaságban dolgozóknak 4,1%-a vált munkássá, s 1,4%-a segédmunkássá; még az altiszti vagy háztartási alkalmazott pályákra is több mezőgazdasági dolgozó ment, mint munkásnak.) Így az olcsó munkaerő visszafogta a mezőgazdaság technikai fejlődését. Változások a nagy világválságot követő időszakban, majd a háborús viszonyokkal következtek be, de összességében véve a magyar mezőgazdaság modernizálódása stagnált, nem volt képes a nyugat-európai országokhoz viszonyított elmaradását csökkenteni. A modernizáltság foka természetesen a mezőgazdaságon belül is eltérő volt. A tőkés bérleti birtokok pl. technikailag jóval fejlettebbek voltak, s az ország tájegységei és birtokosai szerint is mutatkoztak fejlődésbeni különbségek.

A magyar társadalom azonban mindenképpen új helyzetbe került pusztán az első világháború alatti gazdálkodás, az Osztrák–Magyar Monarchia megszűnte, a háborút követő anarchikus viszonyok következtében is. A nemzetközi gazdasági környezetbe való beillesztése tehát új és nehezen megoldható feladatot jelentett, akkor is, ha a válságidőszakoktól eltekintve szemléljük az ország helyzetét. Ennek a folyamatnak volt lényeges állomása 1924. április 18., amidőn a Nemzetgyűlés elfogadta a szanálásról szóló 1924. évi IV. törvénycikket, illetőleg augusztus 3-a, amidőn megszavazta a vámtarifáról szóló, 1924. évi XXI. törvénycikket. A magyar gazdaság természetesen nem a modernizációt előmozdító jogi szabályozások következtében, hanem részben a nemzetközi viszonyok hatására elsősorban a német befolyási szférába integrálódva, részben pedig új nyersanyag (bauxit) felfedezésével és egyes iparágak (élelmiszeripari, vegyipar, főleg a gyógyszertermelés, az elektronika stb.) fejlődésével vált modernebb szerkezetűvé. A második világháborúig a mezőgazdaság részaránya a nemzeti jövedelem termelésében 42%-ról 37%-ra csökkent, az iparé viszont 30%-ról 36%-ra emelkedett. A technikai elmaradást jelezte azonban, hogy a magyar ipari termelés az európai államok termelési színvonalának 43%-át érte el. (Az első világháború előtt ez az arány 44% volt.)

Természetesen már a húszas években megjelentek {I-464.} a modern gazdaság kialakításának magánjogi eszközei is. Magyarországon például először 1923-ban született jogszabály a tisztességtelen versenyről, a (később az 1933. évi XVII. törvénnyel módosított) 1923. évi V. tc., amely már tiltotta az ún. reklámszédelgést, az utánzást, a hírnév- és a hitelrontást, védte az üzleti titkot stb. Megsértésének magánjogi sőt büntetőjogi következményei is lehettek. Új intézményt jelentett a gazdaságot szabályozó magyar jog világában az 1931. évi XX. tc., a gazdasági versenyt szabályozó megállapodásáról szóló ún. kartell-törvény is, amely kormány-beavatkozást tett lehetővé a kartell-megállapodásokban, sőt külön ún. kartell-bíróságot is felállított. A gazdasági tevékenységgel szorosabb összefüggésben lévő magánjog egyébként a háborút megelőző formák keretében fejlődött tovább. Készült ugyan újabb magánjogi kódex-tervezet, de akárcsak elődeiből, ebből sem lett törvény. Egyes törvények azonban (például az 1921. évi LIV. tc. a szerzői jogról, az 1932. évi XVII. tc. a szabadalmi jogról, az 1927. évi XXXV. tc. a jelzálogról vagy a korlátolt felelősségű társaságot létrehozó 1930. évi V. tc.) jelentős vonatkozásokban fejlesztették tovább a magyar magánjogot, míg mások (pl. a már említett zsidótörvények magánjogi vonatkozásai vagy a nem említettek közül az 1941. évi XV. tc. a zsidónak minősülő személynek nem zsidóval kötött házassága megtiltásáról, illetőleg az 1942. évi XVI. tc. a zsidóbirtokok nyilvántartásba, később állami tulajdonba vételéről) magyar jogfejlődéstől idegen és a civilizált jogi elvekkel ellentétes elemeket hoztak, ha átmenetileg is, jogrendszerünkbe.

Továbbra is megmaradt a bírói joggyakorlat jogalkotó szerepe, s mellette – különösen a válságperiódusokban, majd a háború idején – egyre nagyobb szerephez jutottak a kormányrendeletek. Ezek az utóbbiak ugyan többnyire kényszerhelyzetből fakadó intézkedéseket tartalmaztak, de világosan jelezték a kormány fokozódó beavatkozását a gazdasági viszonyokba. Megjegyzendő, hogy ezek az intézkedések hatással voltak a későbbi, a második világháborút követő kormánygyakorlatra is.

A társadalom konszolidálásának igényével vezettek be változásokat a magyar büntetőjogba is. A Tanácsköztársaság idején hozott jogszabályok hatályon kívül helyezésével a magyar büntetőjog alapja továbbra is az ún. Csemegi-kódex maradt. Az ehhez képest bekövetkezett változások a két világháború között nem „korszerűsítették” ez a mindmáig legjobb magyar büntetőtörvényt, hanem a benne uralkodó szellemiséghez képest idegen módosításokat hajtottak végre a büntetőjog területén. A legfontosabb ebből a szempontból az 1921. évi III. tc. volt „az állami és a társadalmi rend hatékonyabb védelméről”. Forradalmak után szinte természetes az ilyen ún. rendtörvények meghozatala, s ezen a törvényen is látszott a korábbi események hatása. Legfontosabb tényállásait ugyanis az állam és a társadalom törvényes rendjének erőszakos felforgatására, különösen valamelyik társadalmi osztály kizárólag uralmának létesítésére irányuló mozgalom vagy szervezkedés kezdeményezésében, vezetésében az ilyen mozgalomban való tevékeny részvételben, erre irányuló szervezkedés előmozdításában, a mozgalom céljait szolgáló izgatásban, felhívásban, követelésben stb. határozta meg. A hatályos Büntetőtörvénykönyvhöz képest új bűncselekményként jelent meg a „magyar állam s a magyar nemzet megbecsülése ellen irányuló” magatartás is. a konszolidáció idején született az árdrágító visszaélések büntetéséről intézkedő 1920. évi XV. tc. és a vagyon, az erkölcsiség és a személyiség büntetőjogi {I-465.} védelméről szóló 1920. évi XXVI. tc. Mindkettő a szankciórendszere miatt érdemel említést. Lehetővé tették ugyanis a bot- (fiatalkorúak esetében a vessző-) büntetés alkalmazását a férfi elkövetők esetében. A magyar bíróságok becsületére szolgál, hogy ilyen büntetést egyetlen egyszer sem szabtak ki. Az 1930. évi II. tc. a katonai bűncselekményekről gyakorlatilag nem hozott újat a korábbiakhoz képest, hacsak abban nem, hogy az eltelt idő és a változott társadalmi körülmények ellenére megerősítette a még 1855-ben császári pátenssel bevezetett katonai büntetőtörvény egyik különös elemét, a sajátos tiszti becsületet. Ennek a becsületnek a védelmére a tiszt és a tisztjelölt – más személy jelenlétében ellene intézett jogtalan támadás esetén – büntetlenül használhatta fegyverét, s ha ezt nem tette, akkor becsületügyi eljárás indult ellene. Ennél fontosabb azonban a Katonai Büntetőtörvénykönyvet életbe léptető 1930. évi III. tc., amely a hűtlenség tekintetében állapít meg új tényállásokat, s a kémtevékenységre vonatkozóan intézkedik. Büntetőjogi szempontból is új elemeket tartalmaz a már említett 1939. évi II. tc. a honvédelemről, és az utána rövidesen megjelenő 1940. évi XVIII. tc. „a magyar állam biztonságáról és nemzetközi érdekeit veszélyeztető egyes bűncselekmények büntetéséről.” A háborúval, s a zsidóság hátrányos megkülönböztetésével kapcsolatosan még további büntetőjogi rendelkezések születtek, ezek azonban inkább a kialakult politikai helyzetet és a jogalkotásban résztvevők mentalitását jellemzik, mintsem a magyar büntetőjogi fejlődést.

A szociális törvényhozás háború utáni formái – eltekintve a hadigondozással kapcsolatos jogszabályoktól – bizonyos fokig igazodtak a társadalom szerkezetében bekövetkezett változásokhoz. A mezőgazdaságban foglalkoztatottak aránya az 1910. évi 60,1%-hoz képest 1930-ra 51,8%-ra, 1941-re pedig 48,7%-ra csökkent, s az ipari dolgozók száma ennek megfelelően emelkedett: az 1910. évi 18,3%-ról 1930-ra 23, 1941-re 25,4%-ra. A mezőgazdaságba – ahogyan láttuk – a gazdatartozások kiegyenlítésének, a földbirtokreform-kísérletekkel összefüggő jogszabályok vittek be valamilyen szociális elemet. Az ipari termelés növekedésével, a munkáság számarányának növekedésével azonban olyan szociálpolitikai intézkedések jelentek meg, amelyek azt tükrözték, hogy az állam egyre inkább beavatkozott az eddig a szerződési szabadság körébe tartozó munkaviszonyokba. A munkaidőt az egyes gazdasági ágazatokban elsősorban szakminiszteri rendeletek szabályozták, törvényi szinten az 1937. évi XXI. tc. a munkaviszony egyes kérdéseinek szabályozásáról tartalmazott korszerű rendelkezéseket (a munkaidőről, a túlórákról, a fizetéses szabadságról, a legkisebb munkabér megállapításáról stb.), ám a törvényt magát az egyes ágazatokban az illetékes szakminiszterek rendeletei léptették életbe, így lehetőség nyílott bizonyos visszaélésekre is. Jellemző, hogy a fejlett nyugati országokban valamilyen formában már az első világháború előtt elismerték a kollektív szerződéseket, Magyarországon azonban csak a harmincas évek végén vált elfogadottá a munkáltató és a munkások kölcsönös megállapodása alapján, bár az 1936. évi VII. tc. az iparhatósági szabályrendelet formájában – kormányhatósági jóváhagyással – már kötelező jelleggel is létrehozott kollektív szerződéseket.

A szociális viszonyok másik nagy területének a betegségi, baleseti és nyugdíjbiztosításnak jogi szabályozása – a közszolgálati alkalmazottak kivételével (akikre a vonatkozó korszerű szabályokat már az 1912. évi LXV. tc. megalkotta) {I-466.} – 1927-ig az általános biztosítás keretében maradt, azaz az érintett személy magánjogi ügyletét jelentette. (A bányászokra vonatkozóan azonban 1925. évi XXXIV. tc. már kötelező nyugdíjrészesítést állapított meg.) A húszas évek vége felé született meg 1927. évi XXI. tc., amely már kötelező betegségi és baleseti biztosítást vezetett be, ha rendelkezései bizonyos kategóriákra – pl. a mezőgazdasági munka – nem is terjedtek ki. (A gazdasági cselédek szolgálati idejéről például csak az 1935. évi II. tc. rendelkezett.) Ettől kezdődően azonban új és új törvények szélesítették a munkavállalók szociális jogait, jóllehet a háború idején bevezetett rendelkezések több tekintetben ismét szűkítették őket.

A szociális kérdések kezelésében a magyar jogfejlődésben mégis a háború idején következett be a szemléletváltozás. Ennek jogi megjelenése – néhány korábbi rendeletet leszámítva – az 1940. évi XXIII. tc. volt az Országos Nép- és Családvédelmi Alapról (ONCSA). A törvény miniszteri indoklása bejelentette, hogy a kormány szakít „a korlátlan szabadság elvét hirdető gazdasági rendszerrel”, amely a szociális kérdéseket karitatív eszközökkel kívánja megoldani, és más jellegű, „tervszerű, organikusan összefüggő, egységes szociálpolitikai” szervezést ígért, amely nemcsak átmeneti segítséget, hanem tisztes megélhetést is biztosít. Mi több, a törvény átfogó alapeszméjét a javaslatot a képviselőházban beterjesztő Keresztes-Fischer Ferenc belügyminiszter az ott folytatott vitában még inkább világossá tette. Szerinte ugyanis törvényben kellett „állami feladatként leszögezni azt, hogy igenis az államnak kötelessége a társadalmi egyenlőtlenségek kiegyenlítéséről gondoskodni.” Erre a célra a kormány – a háborús viszonyokat is tekintetbe véve – elég jelentős összeget különített el, s minthogy a törvény indoklása szerint a célok között a „szociális teendőkben jártas és szociális érzésű tisztviselői kar megteremtése” is szerepelt, megkezdte az egész rendszer, az ún. Országos Szociális Felügyelőség kiépítését is. Ma nehéz lenne megállapítani, hogy mire fejlődött volna ez az egész koncepció a gyakorlatban, ha a háború eseményei meg nem akadályozzák kibontakozását. Kétségtelen azonban, hogy házak épültek a sokgyermekes rászorulóknak, állattenyésztési és más célokra kölcsönöket folyósítottak (amelyeket egyébként gyermekkel is lehetett „letörleszteni”), háziipari, kertészeti tevékenységet szerveztek, nyári napközi otthonokat építettek ki stb. Az sem vitatható azonban, hogy a törvény életének, s működésének néhány évében előtérbe került a szociálpolitikai igazgatási szervezetrendszer, s az azt segítő oktatás kiépítése.

A magyar társadalom modernizációját – a későbbi időszakokra való kihatásokkal is – a két világháború között, elsősorban az oktatáspolitika segítette elő. Intézményi megalapozását elvégezte már az első világháború előtti jogalkotás, s ezeket az intézményi kereteket fejlesztette tovább és töltötte meg társadalmi, világnézeti tartalommal Klebelsberg Kunó a húszas–harmincas évek kultuszminisztere. Az iskolapolitika társadalmi tartalma erős és jól képzett középosztály megalapozása volt, főleg a középosztály gyermekeire építve, ám később különösen gondolva arra is, hogy az „alsóbb” osztályok tehetséges fiait kiemelve társadalmi helyzetükből integrálja a középosztályba. Világnézeti tartalma a keresztény nemzeti eszme erősítése volt, amely azonban jó tantárgyi képzésre és fizikai nevelésre épült.

A középiskolai szervezeti rendet az 1924. évi XI. tc. alakította ki, némileg továbbfejlesztve a már meglévő gimnáziumra {I-467.} és reáliskolára épült rendszert azzal, hogy beépítette a reálgimnáziumot, amelynek kimondott célja a hagyományos humán jellegű gimnáziumokhoz képest a természettudományi és nyelvi képzés erősítése volt. Mindhárom középiskola-típus egyaránt lehetőséget biztosított az egyetemi és főiskolai tanulmányok megkezdésére. (Az 1934. évi XI. tc. a középiskolákról egyébként a reáliskolákat kiiktatta ebből a rendszerből.) 1926-ban törvény rendezte a leány-középiskolák ügyét is, biztosítva a nők számára is az egyetemi felvétel lehetőségét. Végül már Hóman Bálint minisztersége idején az 1938. évi XIII. tc. középiskolai rangra emelte az ún. felső kereskedelmi, felső mezőgazdasági és felsőipari iskolát. Lényegében a középiskolák megfelelő működését alapozta meg „a mezőgazdasági népesség érdekeit szolgáló népiskolák létesítéséről és fenntartásáról szóló 1926. évi VII. tc. „Országos Népiskolai Építési Alapot” hozott létre, amelynek alapján csupán 1930-ig 3500 tanterem és 1500 tanítói lakás épült, növelve a falusi iskoláztatás lehetőségeit. A program a gazdasági válság után Hóman Bálint minisztersége alatt is folytatódott, 1940-ig további 2000 a népoktatást szolgáló épület készült el.

Feltehető természetesen a kérdés, hogy mindez elég volt-e. Az azonban aligha tagadható, hogy a két világháború közötti időszak kultúrpolitikája jelentősen fejlesztette a népoktatást. A további perspektívát az 1940. évi XX. tc. jelezte az iskoláztatási kötelezettségekről és a nyolcosztályos népiskoláról. Igaz, ezt az iskolatípust a háború idején már kevésbé sikerült kiépíteni. A közoktatási igazgatásról szóló 1935. évi VI. tc. megreformálta a tanfelügyeleti rendszert, 8 tankerületi főigazgatóságra osztotta az országot, és ennek rendelte alá valamennyi iskolatípus felügyeletét – ideértve az egyházak által fenntartott iskolákat is abban az esetben, ha az állami támogatás meghaladta a fenntartási költségek 50%-át. A már ismertetett iskolarendszerre az ország akkori állapotának megfelelő egyetemi hálózat is épült. Az elszakított területekről Magyarországra települt egyetemek (a kolozsvári és a pozsonyi egyetemek „ideiglenes áthelyezésével”) bázisán a budapesti és a debreceni tudományegyetemek mellett Szegeden és Pécsett is tudományegyetem szerveződött (ld. az 1921. évi XXV. törvénycikket). Az 1934. évi X. tc. különböző felsőoktatási intézmények egyesítésével megszerezte a József Nádor Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetemet, amelyre áthelyezték az 1920-ban a budapesti Tudományegyetemen létesített Közgazdaságtudományi Kart is. Tovább fejlődött a „szakirányú” egyetemek hálózata is, elsősorban a mezőgazdaságban.

Az egyetemi és főiskolai hallgatóság létszáma és megoszlása azonban még az utolsó békeévben is csak részben tükrözte egy modernizálódó társadalom arculatát. Igaz, hogy az 1935/1936-os tanévben a fizikai foglalkozású szülőktől származó egyetemi és főiskolai hallgatók aránya 18%, az 1941/1942-es tanévben 20% volt, s ez jelentős tényező a modernizálódáshoz szükséges mobilitásban. Az is igaz, hogy jelentősen növekedett a mezőgazdasági egyetemek és főiskolák, s különösen a műszaki egyetem hallgatóinak aránya, s ennek megvoltak a következményei is a magyar ipar szellemi erőforrásainak az ország modernizációs szintjét jóval meghaladó növekedésére. Ám az is igaz, hogy még a harmincas években is az összes egyetemi és főiskolai hallgatók többsége jogi, illetőleg humán jellegű tanulmányokat végzett. Az 1930/31-es tanévben például a 37,3%-uk volt jogász, s ez az arány még 1940/41-ben is csupán 34,7%-ra csökkent. Pusztán ezek {I-468.} az adatok is sajátos kettőséget tükröznek. Annak ellenére, hogy az ország tudományos és műszaki fejlődésében világhírű kutatók is közreműködtek, s hogy a közigazgatás modernizálódása előrehaladt, az ún. uralmi szakszerűségnek még mindig nagyobb súlya volt a társadalom politikai-igazgatási életében mint a tárgyi szakszerűségnek.

A kultúra és a tudomány fejlődését természetesen más törvények is érintették. Ezúttal csupán néhányra utalok: A Magyar Tudományos Akadémia állami támogatásáról szól 1923. évi I. tc.-te, a Magyar Nemzeti Múzeumról szóló 1934. évi VIII. tc.-re, az Országos Irodalmi és Művészeti Tanácsot felállító 1934. évi IX. tc.-re, amely a vallás- és közoktatásügyi miniszter véleményező, javaslattevő és a végrehajtásban közreműködő szerveként működött.

Összefoglalva a két világháború közötti magyar jogfejlődést, röviden azt mondhatom, hogy az ország ellentmondásos politikai helyzetéből fakadó következményeket tükrözte. Aligha hagyhatók figyelmen kívül a trianoni békeszerződés traumájának, a háborút követő forradalomnak és ellenforradalmi időszaknak a társadalmat egészében sokkoló következményei. Ezek a következmények erősítették a társadalmi rend és benne a jogbiztonság iránti igényt, amely valóban minden további fejlődésnek alapfeltétele volt. Nem hagyható természetesen figyelmen kívül a győztes hatalmak Magyarország iránt tanúsított magatartása, amely bizonyos fokig elidegenítette a magyar társadalmat vagy legalábbis jelentős részét a nyugati társadalomfejlődés mintáitól, s segített megőrizni azokat az idejétmúlt tradíciókat is – az állami-politikai rendszerben, jogfejlődésben, a társadalom gondolkodásában – amelyek a kialakult szituációkhoz mérten is erősebben fogták vissza az ország modernizálódását. Ez a politika végül is olyan helyzetet teremtett, amely – a revíziós igényektől eltekintve is – Magyarországot Olaszország és Németország felé sodorta. Az egész kelet-közép-európai és a Szovjetunió kivételével a kelet-európai régióra egyaránt jellemző jobboldali radikalizálódást – amelyet Magyarországon sok tekintetben a konzervatív tradíciók és a társadalom ilyen hagyományokat fenntartó elemei fogták vissza – a háború bekövetkeztével végül nem lehetett elkerülni. Annál is kevésbé, mert a magyar társadalom modernizációja nem haladt előre olyan mértékben, hogy a jobboldali radikalizmus társadalmi talaját kiküszöbölhette volna, sőt a gazdasági, a szociális és a politikai frusztráció inkább erősítette a radikalizálódás tényezőit. Így azután a vesztett háború befejező időszakában olyan politikai erők jutottak hatalomra, s olyan jogalkotást produkáltak, amelyek teljesen eltértek az 1848-as törvényektől, illetőleg az 1867-es kiegyezést követő jogalkotás gyakorlatilag európai szintű jogállamot létrehozó jellegétől. A húszas évek elejének társadalmi, gazdasági és politikai konszolidálódása után, a harmincas éveknek a második világháborút már jelző utolsó esztendejéig – jóllehet néhány törvény megkérdőjelezte ezt a jogállamot a két világháború közötti időszakban is – a jogalkotás alapvető tendenciája nem módosult az első világháború előtti törvényekhez és kialakult szokásjoghoz képest. Ez is azt jelezte, sőt részben ebből következett, hogy kevéssé változott a korábbi társadalomszerkezet is. A földbirtokreformok, telepítések stb. ellenére alapvetően ugyanolyan maradt a földtulajdon rendszere, amely sok tekintetben nem kedvezett a modernizáció fejlődésének. Az ipar bizonyos előretörése nem feledtethette például a közlekedési hálózat vagy még inkább a motorizáció elmaradását. A fizikai és a szellemi dolgozók aránya {I-469.} még az 1940-es évek végén is 77–13%-os volt. Lassan mozdult előre az urbanizáció is. 1900-ban a városi népesség aránya az ország lakosságához képest 33,2% volt, s ez 1941-re csak 40,1%-ra növekedett. (Mindkét esetben ide számították a városokhoz tartozó tanyák lakosságát is, amelynek életmódja aligha volt urbanizáltnak tekinthető.) Továbbra is negatív hatást gyakoroltak a modernizálódás feltételeire a rendkívül kirívó társadalmi különbségek, amelyek messze nagyobbak voltak, mint a korabeli USA-ban vagy Németországban. Ezek az egyenlőtlenségek – emlékezvén a forradalmakra, nemkülönben a kontinensen jelentősen eluralkodó szélsőjobboldali radikalizmusra – a politikában inkább az „erős kéz” használatát, s a tradicionális társadalmi hierarchia megőrzésére irányuló törekvéseket váltották ki, mintsem a csökkentésüket elősegítő lépéseket. Ennek a következményei a jogalkotásban is megjelentek, bár kétségtelen, hogy a harmincas év végétől kezdődően a modernizálódás által megkövetelt tendencia is felsejlett. Mindenesetre a magyar társadalmat jellemző és már említett kettősség, amely csak nehezen engedett utat a nyugati értelemben vett polgárosodásnak, megmaradt. Ezt csakis az erőteljesebb modernizáció bonthatta volna fel, amelynek feltételei azonban ebben az időszakban nem voltak adottak, s ezek megjelenése vagy erősödése érdekében a legjobb törvényalkotás is keveset tehetett.