MÁSODIK RÉSZ: EURÓPA AZ ÚJKOR ELEJÉN

ELSŐ FEJEZET: AZ EURÓPAI ÁLLAMRENDSZER

A KERESZTES HÁBORÚK idején az Oriensen egy nemzetnek vélték egész Nyugat-Európát. Aránylag kicsiny terület, Magyar- és Lengyelország keleti határainál végződik; a nemzetek és országok is igen kicsinyek a hatalmas területeken hódító keleti birodalmakhoz viszonyítva. A középkorvégi Európa államrendszere messze áll az antik világ tágasságától, földrészeket összefoglaló egységes szervezetétől, ahol mindenütt azonos államhatalomra, közigazgatásra számíthat az ember, ahol roppant távolságokat összekötő műutak, váltott posták közvetítik a forgalmat, egyetlen racionális jog teszi kiszámíthatóvá az üzleti életet, kérlelhetetlen végrehajtással az adós ellen. Nincs semmi helyi, elkülönült társadalomalakulás, ami az antik állam, a gazdaság érdekeit szabad érvényesülésükben akadályozhatná. A római úr, ha feltámadhatott volna, végtelen érthetlenséggel nézett volna végig Európa társadalmán, kicsiny államain, a közigazgatás, a gazdaság szűkös, fáradságos berendezkedésein, a seregek, adminisztrációk, jogok, vagyonok kisméretű, tarka változatain, bajlódó apró gondjain. Az antik politika és gazdaság hatalmas tömegerőkkel dolgozott, népek s társadalmak létét söpörte el érdekeinek útjából; a nyugati fejlődésnek kicsiny egységek önállóságával kellett folytonosan egyezkednie. Kicsiny városok merev falakkal emelkedtek ki vidékükből, átmenet nélküli idegenséggel a szántók, mezők, erdők természetes környezetéből. Az idegen ember, még saját népének, államának vidékein is, alig boldogulhat különleges helyi ismeretek és pártfogások nélkül. Alig intézheti el ügyét-dolgát a bennlakókkal, mint ember az emberrel, kiszámítható terv szerint. Paraszt vagy városlakó, mind behúzódik előle saját szűk helyi társadalomalakulásába, különleges, szokásszerű összefüggéseibe, amelyeknek sajátosan alakult szabályaival, jogaival kell aztán minden közeledőnek megismerkednie és tárgyalnia. Nyelvek sokasága képződik ki elpusztíthatatlan önállósággal. S egyáltalán, minden különbség erősen kifejezett, kidolgozott, külsőségeiben is erősen hangsúlyozott, mint például a ruházatban is. Az általános, okszerű társadalomszervezet helyett mindenütt mesterséges, szokásszerűen megrögzített alakulások, fantasztikusan felmeredő történeti formációk.

A mai, modern európai ember is merőben idegennek érzi a középkori társadalomalakulást s inkább az antikot látja a maihoz hasonlónak. A középkorinak változatossága inkább emlékeztet a kínai, az indiai fejlődés formagazdagságára. Csak közelebbről megnézve, megvizsgálva tűnnek elő a középkori társadalomban mindazon belső elemek, amelyek a modern társadalomfejlődésnek lényeges alapjai voltak s amelyeknek az antik életben szerepük alig volt. Kitűnik, hogy a középkor szokásszerűsége megrögzítette, megmentette, érvényesítette a társadaloméletnek olyan alkotásait, a közös munkának, a társulásnak olyan szabályait, amelyeket az antik szerveződés tiszta, gyors racionalizmusával megragadni nem tudott, elsöpörte őket, mindent uniformizálva eleven, kíméletlen érdekei szerint. Kitűnik, hogy az újkor első századainak nehézkes, akadozó fejlődésmenete nem egyéb, mint a szokásszerű, primitív középkori alakulásoknak lassú intellektuális feldolgozása. Ami az ázsiai kultúráknak nem sikerült, vagy csak igen tökéletlenül, azt az európai intellektualizmus fínomabb módszerei és szervezete összehasonlíthatatlanul tökéletesebben elvégezték, az életnek nagyszerű s elmélyülő szabályozásával. A XVIII. sz. végével azután ismét új korszak kezdődik: már minden eltűnik, amit a középkor szokásszerűsége a kicsiny társadalomalakulások védelmére alkotott, hűbériség, rendiség, céhek és más berendezkedések általános, kiegyenlítő szabályozásban olvadnak fel, az európai kultúra ismét teljesen racionálissá válik, mint amilyen az antik is volt; magasabb fokon, de ismét a politikai és gazdasági erők okszerű, szabad érvényesülésével. A nagy modern eredmények korszaka ez, mintegy nagy aratása a nyugati társadalom másfélezeréves fejlődésének, – de egyúttal mutatkoznak már jelei annak is, hogy minden racionális kultúra közös sorsa felé haladunk: az érdekek szabad küzdelmében védtelenül maradt társadalom mintegy megállítja saját mechanizmusát, hogy egyes, naggyá nőtt rétegek, főként gazdasági hatalmak kizsákmányolásának áldozatául ne essék.

Az újkori fejlődés nem valami nagy egyesüléssel kezdődött, a római birodalomhoz hasonló hatalmas politikai egységek nem keletkeztek. Franciaországban, Spanyolországban a középkori részek ekkor forrnak össze egy állammá, a német birodalom széttöredezettsége viszont ekkor válik véglegessé, a skandináv únió is ekkor bomlik fel részeire. Területre a Karoling- vagy a Staufen-imperializmus is volt oly nagyarányú, mint a XVI. sz. hatalmaié. Éppen az a jellemző a nyugati fejlődésre, hogy egyik állam sem tudott a többinek rovására igazi nagy hódító birodalommá alakulni. Az államszervezet inkább elmélyülésében, mint terjeszkedésében erősödött. A középkor folyamán a régi népállamok részekre osztódtak fel, mindegyik többé-kevésbbé önálló uralommal, igazgatással; e kicsiny egységekben közeli, gondos, szakszerű munkával dolgozták ki az európai államigazgatás módszereit. Az újkori fejlődés ismét egyesítette a népi-nyelvi határok között a részeket, a nemzet-állam fogalmában, de már hatalmasan elmélyült szervezettel, feladatokkal, mint szívós, önálló kultúregyéniségeket, amelyeket tartósan leigázni vagy éppen megsemmisíteni nem lehetett. A nemzetállam végleges kialakulása azonban csak a fejlődés utolsó, modern korszakában következett be, lassú, fáradságos munkával s nem csupán nyers hatalmi eszközökkel.

Jellemző az európai fejlődésre a dinasztikus gondolatnak szívós élete, ami a racionális antik államban kevéssé érvényesült; az arab, török államban, de a nomád társadalmakban is inkább a vezetésre termettség lép előtérbe. A középkor a szerzett jogoknak generációkon át való öröklésére rendezkedett be s az újkornak kezdetén szinte tetőpontjára jut az ilyen jogoknak érvényesítésére való törekvés. Mint ahogyan az írásos-okleveles jogfejlődés általánosodásával a leszármazás jogán egyes családok távoli vidékeken szétszórt, összefüggés nélküli birtoktesteket egyesítenek kezükön, úgy jutnak messzi, idegen államok határai között fekvő, idegen nyelvű területek is egyes dinasztiák kezére. A nemzetközi hatalmi politika tehát még korántsem alapul a nemzetállam elvén, maga a társadalomfejlődés kényszeríti idővel arra. A monarchia nem jelent államegységet, az uralkodó mindenütt más jogcímen uralkodik és alig van módjában az, hogy birtokait központosított hatalmi szervezetté tegye. A társadalmak ellenállása erősebb minden racionális elképzelésnél, érdeknél.

Franciaország feudális részei, fél-államképződményei többnyire a rokonság jogcímén kerültek a középkor utolsó századaiban a királyi ház közvetlen uralma alá. Például Bretagne-t VIII. Károly (1483–98), az utolsó herceg leányával való házassággal szerzi meg; vele kihal a Valois-ház és annak egyik mellékága, az Orléans-ház (1498–1589) kerül a trónra, de az első király, XII. Lajos (1498–1515) csak úgy kaphatja meg Bretagne-t is, hogy elveszi előde özvegyét, a volt bretagnei hercegleányt. A burgund hercegi háznak, szintén Valois-rokonságnak, kihalásával (1477) nagy birtokkomplexumából csak magát a burgundi hercegséget tudták megszerezni a francia királyok. Az Anjou-rokonság címén Nápolyért, a Visconti-rokonság címén Milánóért hadakoznak évtizedeken át. Az Anjou-ág a XV. sz. közepén házasság útján Lotharingia urává lett s a német birodalom e tartozéka azóta inkább a francia uralmi területhez számítódott.

Spanyolország is Kasztilia és Aragónia uralkodóinak, Katolikus Izabellának és Ferdinándnak házasságával (1469) került egy fő alá, állami egyesülés nélkül. Aragóniához tartozott, dinasztikus kapcsolat révén, Szicilia; az egyik mellékág birtokolta, az Anjouk után, a nápolyi királyságot is, amiért a franciával hosszas háborúk folytak.

A német birodalom választott uralkodói a XV. sz. közepétől állandóan a Habsburgok. Tényleges családi birtokaikat, Alsó- és Felső-Ausztriát, Stájert, Karintiát, Krajnát – a XIV. sz. végétől az Adriáig terjeszkedve – és Tirolt a fiúutódok között osztogatták fel, szerves egyesítés nélkül. III. Frigyes (1440–1493) életének végén válságosnak látszott sorsuk, ő maga szinte földönfutó, Bécs Mátyás hatalmában, fia pedig, I. Miksa, a flandriai városok foglya. De rövidesen fantasztikus arányokban tudták érvényesíteni házasság-összeköttetéseiket. Miksa (1493–1519) az utolsó burgund herceg leányának kezével megszerezte e háznak német és francia területekből szinte külön birodalommá alakult gazdag birtokait, Flandriát, Brabantot, Luxemburgot, Burgund szabadgrófságot, csak maga Burgund hercegsége jutott a francia királynak; azonkívül Elszászt, Breisgaut s más apró részeket, amelyek szaggatott összeköttetésül szolgáltak az osztrák tartományok felé. A Jagellókkal kötött családi szerződés Magyar-, Cseh-, Morvaországra és Sziléziára biztosította igényüket, amit 1526-ban a mohácsi vész meg is valósított. Másrészt Miksa fia, Szép Fülöp, a spanyol uralkodópár leányát, Johannát vette el; ő maga korábban meghalt s így Katolikus Ferdinánd (†1516) és I. Miksa (†1519) halála után fiai örökölték a spanyol és osztrák birtokok óriási tömegét. Az idősebb, V. Károly, kapta a német császári méltóságot, a spanyol-itáliai és a német. burgundi birtokokat, Ferdinánd pedig az osztrákokat és az Elszászhoz vezető darabokat, majd a Jagelló-hagyatékot is. Jogot formáltak Milánóra is, egyrészt mint a német birodalom hűbérbirtokára, másrészt házasság révén is, – tehát úgy Dél-, mint Észak-Itáliában a franciák versenytársaivá lettek. De a német birodalomnak kötelékéből 1499-ben Svájc véglegesen kivált; Lotharingia is inkább a francia államéletbe tagozódott bele és a spanyol ág burgundi-németalföldi területei is csak elméletben maradtak részei a birodalomnak. Maguknak a német területeknek tarka politikai-dinasztikus tagozottságáról áttekintést adni alig lehet. Egyházi és világi fejedelemségek és városok territóriumainak tömkelege a hét választófejedelemség mellett; különösen keleten és északon nagy hercegi területek, délen, nyugaton százai a kisebb, önálló grófi és lovagi birtokoknak. Némelyik családnak – pl. a Hohenzollern (brandenburgi) választókénak, de a Wettin (szász) és a Wittelsbach (pfalzi-bajor) választódinasztiáknak is, különböző vidékeken szakadozott birtokai, a család szétágazása szerint gyakran osztódva, majd ismét egyesülve.

Angliában, a nagy belső harcok, a rózsaháborúk után a Plantagenet-család két ellenséges ága a Tudor-dinasztiában (1485–1603) egyesült. A királyság már rátette kezét Írországra is, de inkább csak keleti, az angol telepesektől megszállt része volt ténylegesen hatalmában. Régi francia birtokainak maradványaiként pedig Calais kikötővárosa. Skótország még külön ország, többnyire ellenségeskedésben Angliával, a Stuartok dinasztiája alatt.

A skandináv államok az Oldenburg-dinasztia alatt éltek, de inkább csak Dánia-Norvégia volt a dinasztia tényleges hatalmában, Svédország, kormányzói alatt, mindinkább önállósodott. Lengyelországban a Jagellók (1386–1572) uralkodtak, egyik águk a XV. sz. végén a magyar s cseh trónon ült.

Feudális részállamok az állam keretein belül inkább csak Európa törzsén képződtek a középkorban, főként Francia- és Németországban, de az államigazgatás mindenütt elsősorban a nagy családok rokonság- és birtokhálózatán keresztül érvényesült, csak ennek közvetítésével tudott lehatolni a legalsóbb rétegekig. Még a „köztársaságokat” is ilyen szemmel kell néznünk, Svájcnak, Németalföldnek szövetkezett tartományait. De még a városköztársaságokat is nagycsaládok oligarchiája igazgatta; Itália városállamai a XV. sz.-ban már jórészt fejedelemségekké is alakultak, Milánó a Visconti-, majd Sforza-, Toszkána a Medici-, Modena, Ferrara az Este-család uralma alatt.

A dinasztikus-családi összefüggések tehát szinte izomzatszerűen borítják Európa testét és funkcionálnak hatalmi életében.

A spanyol, német és francia dinasztiák Itália birtokáért küzdenek, ez a kezdődő újkornak legnagyobb nemzetközi problémája. A hatalmak küzdelmének második köre a német-dán-svéd-lengyel-orosz viaskodás a Keleti-tenger uralmáért. A harmadik küzdőterület, eszmeileg az egész kereszténység ügye, valójában azonban csak a közvetlen érdekelt feleké: a pogány töröknek európai terjeszkedése ellen való védekezés.

III. EURÓPA A XVI. SZ. KÖZEPÉN

Az itáliai harcokat, amelyek azután megszakításokkal mintegy hatvan évig folytak, 1494-ben VIII. Károly francia király hadjárata vezette be: seregével átgázolva a közbeeső olasz államokon, megszállta Nápolyt, mint Anjou-örökséget. De Miksa császár, Ferdinánd spanyol király a maguk igényeinek védelmére a megijedt itáliai államokkal szövetkezve, hamarosan kiszorították onnan. A legváltozatosabb, siker- és félelemhozta szövetségcsoportok alakultak ezután, néha szinte hónapról-hónapra, az egyik vagy másik fél döntőnek látszó hódításával és gyors vereségével. VIII. Károly utóda, XII. Lajos (1498–1515) főként Velence segítségével s vele osztozkodva foglalja el Milánót (1498), majd összevesznek a szövetségesek és most a francia és a spanyol Milánó és Nápoly birtokán megosztozva, együtt háborúskodott a többi érdekelt fél ellen, hogy aztán a spanyol kiverje a franciát Milánóból is (1504). A következő években mégis az látszott véglegesnek a zűrzavarban, hogy Nápolyban a spanyol, Milánóban a francia marad az úr. De Miksa császár is kívánta a maga részét Itáliában. Az osztrák tengerparti terjeszkedés régóta gyűlölködő ellenségévé tette Velencét, Miksa tehát összehozta Velence ellen a cambrai-i lígát (1508); a francián kívül a pápa és minden olasz középállam résztvett benne, amelyet a nagy tengeri köztársaság szárazföldi terjeszkedése valaha is megkárosított. Bár az itáliai társadalmak felzúdulása a „barbár” hódítók ellen megakadályozta Velence teljes legyőzését, szárazföldi terjeszkedését mégis örökre megállították, főként a francia fegyverek sikerei által. De most már II. Gyula pápa izgatta Itáliát a barbár franciák kiűzésére, a „szent lígában” (1511) az olasz államok, Velence, Svájc, a spanyol szövetkeztek, majd a császár és az angol király is csatlakozott. A francia ismét elvesztette Milánót, hogy pár év mulva I. Ferenc, megint Velencével szövetségben, ismét visszaszerezze azt.

V. Károllyal 1516-ban a spanyol és németalföldi birtokok Habsburg-kézre kerültek, 1519-ben, Miksa halálával a császárság is. Európa egyelőre nem zúdult fel e túlhatalom ellen, sőt 1521-ben a pápa és az olasz államok is melléje állottak a franciával a burgundi örökség miatt kitört háborújában. Franciaország veszélyes helyzetben volt; a központosított államhatalommal szemben ekkor történt az utolsó kísérlet, hogy egy feudális dinasztia önálló fejedelemséggé tegye birtokait. Bourbon Károlynak ez a terve, amit spanyol segítséggel akart megvalósítani, nem sikerült, menekülnie kellett, a császár szolgálatába állott és a nemzeti egység gondolatához szokott újkori francia társadalom számára egy rég letűnt kor utolsó képviselőjeként szerepel emlékezete. A háború változó sikerrel folyt, Ferenc hadai Nápolyig jártak, viszont máskor a császáréi Franciaországban; végre 1525-ben a császár tönkreverte a Páviát ostromló francia sereget, magát I. Ferencet is foglyul vitte Madridba és súlyos feltételekkel békére kényszerítette. De kiszabadulván, bár két fiát kezesként át kellett a császárhoz küldenie, megtagadta a kényszer-békét; 1526-ban egy új szent ligában a pápa s az olasz államok most már ő mellé állottak és a francia fegyverek ismét Nápolyig hatoltak. E harcok közben rabolták ki a császári seregek Rómát, Bourbon fővezérsége alatt (1527: „Sacco di Roma”). A Habsburg-túlerő mégis érvényesült, különösen amikor a génuai flotta, Andrea Doria nagyszerű vezetése alatt, a franciától hozzá pártolt. A cambrai-i békében (1529) Franciaországnak le kellett mondania itáliai igényeiről, a Sforzák Milánóban, a Mediciek Toszkánában árnyékfejedelmekké lettek a spanyol alatt, Nápoly spanyol tartománnyá. V. Károlyt a pápa Bolognában császárrá koronázta – az utolsó eset, hogy az ő kezéből veszik a német-római császárok a koronát. I. Ferenc később a savoyai hercegségből, anyai örökség jogán, egy emberöltőre meghódította Piemontot, de különben a francia kiszorult Itáliából.

Világtörténeti arányokban nézve eléggé kisszerű küzdelmek ezek. V. Károly még személyes perdöntő párbajjal akarta elintézni nagy vitáját a francia királyal. Csak lassanként, a XVII. sz.-tól alakul ki a Nyugat nemzetközi politikájában a hatalmi egyensúly alapgondolata, ami tulajdonképpen a dinasztikus szempontok helyett már a nemzetállam létjogának érvényesülését jelenti. A Habsburgok túlhatalma elleni küzdelem még csak sejteti ezt a fejlődést. Nem magas eszmékre rendezkedik be tehát Európa, a hatalmi egyensúly gondolata voltaképpen kényszerű megalkuvás, távol az antik fejlődés lendületétől; de éppen az a nyugati fejlődés lényege, hogy a társadalmak erőit belső munkára szorítja egymással való versenyükben.

Ilyen szűkebb, helyi versengésnek tűnhetik fel a Keleti-tengerért folyó küzdelem is az északi nemzetek között. De jelzi azt, hogy új, eddig kívüleső területek vonódnak be a nyugati fejlődésbe, válnak politikai és gazdasági értékekké. A XVI. sz-ban még nincs európai jelentőségük az északi hatalmaknak, de már a XVII. sz.-ban Svédország egyidőre nagyhatalomként jelenik meg a nyugati küzdelmekben. S ugyanekkor Oroszország, amely szintén harcolt a tenger kapujáért, tagja lesz már Európa államrendszerének s igyekszik tagja lenni kultúrájának is. Az Okcidens fogalma ekkor kezd azonossá lenni a földrész fogalmával.

A nyugati fejlődés szűkebb helyi jellegére vall az is, hogy idegen kultúra, idegen társadalomszervezet fenyegeti még mindig saját területén is. A török a századfordulón Szíria és Egyiptom meghódításával volt elfoglalva, de II. Szulejmán (1520–1566) már a nyugati kereszténység ellen fordul, a mohácsi győzelem után 1529-ben és 1532-ben Bécset fenyegetik seregei. Az uralma alá jutott afrikai kalózállamok pedig a tenger felől tartották állandó ostrom alatt a déleurópai partokat. Egységes fellépésre a nyugati hatalmakat nem lehetett bírni, sőt I. Ferenc francia király szövetséget is keresett a törökkel a Habsburgok ellen.

A hatalmi küzdelmekben a következő évtizedekben a vallásos szempontok léptek előtérbe: ismét idegenszerűen a racionális kultúrák számára, amelyeknek jellemző vonása a vallásos türelem. De a sokféle belső megosztottságban sem tudott egyetlen hódító hatalom sem úrrá lenni a többi nép fölött; és a török hódítás is, amely előtt idegen földrészek és a bizánci kultúrkörből származó társadalmak ellenállása oly gyorsan összeomlott, megállott a nyugati kultúrkör határain. A Nyugat minden darabkája mélyen átdolgozott szervezet s az egyes vidékeket szívós belső társadalom-összefüggések kötik egybe, külsőleges hódító erők nem tudnak úrrá lenni rajtuk.

Mégis, a XV. és XVI. sz.-nak jórészében erős hajlam mutatkozik nagyobb, hódító hatalmak kialakulására. Perszonál-uniókba egyesül több ország; s végül a Habsburg-ház túlsúlya válik fenyegetővé. Átmeneti korszakot jelent ez Európa fejlődésében, antik-természetű racionális lendületet: a reneszánsz kora ez, az államok s társadalmak külső-belső szerveződésében egyaránt nagy jelentőséggel. De csupán átmenet marad, nem lesz úrrá az európai fejlődésen, az államrendszer alakulása a nemzetállam típusa felé halad, s nem a nagy, hódító birodalom típusa felé. Antik jellegű a hadviselés módjának megváltozása, a lovagság helyett a zsoldos sereg alkalmazása, mégpedig nagymértékben idegen nemzetekből toborzott hivatásos zsoldosoké. Az egyéni vitézség helyett a fegyelmezett, egyöntetűen gyakorlott tömeg, a lovas helyett a gyalogos dönt a harcban, hosszú lándzsáival áthatolhatlan formációkat alkotva. A svájci zsoldosok, majd a német Landsknechtek mindenki szolgálatában végigharcolják az összes európai harctereket. De ez sem végleges útja a fejlődésnek: a XVII. sz.-tól, bár átmeneti formákban, a néphadsereg felé halad az. Mint a fizetett zsoldos sereg, úgy a lőfegyver, az ágyú nagyarányú alkalmazása is erős központi hatalmat kíván, különösen központosított pénzügyeket. A tüzelőfegyver szerepe egyre nő, bár a számszeríjjat, nyilat a XVI. sz.-ban még nem tudja teljesen kiszorítani. Az ágyútechnika is egyre tökéletesedik, már nyilt csatában is jelentékeny a szerepe, de főként a várostromnál; a franciáknak van ekkor legjobb tüzérségük, ezért tudnak oly ellenállhatlanul végiggázolni többször is Itália városain. De, az európai fejlődésre jellemzően, a fegyvergyártás és a technikai tökéletesítés nem nagy, központosított állami üzemekben folyik, hanem inkább céhszerű magánüzemekben; egyik állam sem kerekedhetik véglegesen a másik fölé. A nemzetközi politika még igen gyorsan váltakozó, alkalomra leső, de másrészt az államok egyéni alakulása szervesebb, következetesebb munkára készteti, idegen hatalmak belső erőforrásainak rendszeresebb megfigyelésére. A középkor végétől alakul ki az állandó külképviselet rendszere a régi, alkalmi követküldések helyett. Eleinte a gyengébb állam klientélájának jele az állandó megbízott a hatalmasabb uralkodó udvarában; a XV. sz.-ban az itáliai államok egymásközt rendszeresítik, a XVI. sz. derekán már csak pár másodrangú államnak nem voltak állandó követségei idegen udvaroknál. Külsőleges formalizmus, a szertartások féltékeny őrzése jellemzi ezt a diplomáciát, de a formákban a nemzetközi jog kezdetei rejlenek. Az állandó képviselet módot ad nagy, számos államot magábafoglaló szövetkezésekre és az újkor elejének háborúi mutatják, hogy a hatalmak szinte tobzódnak ezekben az új lehetőségekben. A mélyebb s tartósabb megfigyelő munka, amelynek különösen a velencei követjelentések mesteri bizonyítékai, végül mégis a hatalmak állandó, lényeges érdekeit teszik a nemzetközi politika alapjává, mindinkább a gazdasági szempontokat is. Mint egyáltalán az egész nyugati kultúrfejlődésre, a nemzetközi politika fejlődésére nézve is jellemző a részek, nemzeti s állami egységek önálló létének kényszerű elismerése, a tényezőknek dialektikus, egymást belső erőkifejtésre késztető versenye.

Az európai állam nem a lakosságnak vállalkozásra, hódításra való szövetkezése, mint az antik államok. A legfejlettebb államszervezet is igen tökéletlennek látszik ilyen szempontból, még az újkor elején is; sokféle tagozottság, a részeknek önállósága akadályozza a hatalomnak okszerű központosítását. A társadalomnak minden része, eleme erősen gyökerezik a maga talajában és alkalmazkodásra kényszeríti az állami apparátust. Épp ezért ahány állam, szinte annyi különféle államszervezet, legfeljebb típusokat lehet megkülönböztetni.

A középkor végétől általában véve mindenütt erősödik a közhatalom. Természetes dolog ez, az egész társadalom-fejlődésnek általános jelensége: a korábbi szűk, közeli, helyi társadalom-szerveződést most már tágabb, intellektuális módszerek viszik, nagyobb kereteket kívánva. A reneszánsz kora hirtelen lendületet ad ennek a fejlődésnek. Ahol azonban a szokásszerű, mélyen megrögzött helyi képletek ellenállanak a külsőleges, hatalmi összefoglalásnak, ott az állam csak hosszú, alapos munkával boldogul, oly munkával, amely nem söpri el az egyes társadalom-alakulásokat, hanem tekintetbe veszi belső szervezetüket, szabályaikat, jogviszonyaikat és szakszerűen feldolgozza, általános elvek szerint állami szabályozássá alakítja őket. Így fejlődik ki az európai értelemben vett bürokrácia, a szakszerű hivatalnokság. Ahol a helyi társadalmasodás nem volt erősen szokásszerű, ott a társulásnak, egyesülésnek szabadabb módja él tovább, a képviselet formájában. A bürokrácia a hűbériségnek, a közeli, személyt-személyhez kötő, a kölcsönös jogviszonyt szokásszerűen szabályozó társadalom-alakulásnak szakszerű, intellektuális feldolgozása; a kontinens nyugati részén, főként Franciaországban, a legerősebb. A képviselet a hűbériségtől kevésbbé áthatott területeken él elevenebben, Angliában, Skandináviában, Lengyel- és Magyarországon, valamint Itália és Spanyolország várostársadalmaiban. Amidőn a bürokrácia az államigazgatást a társadalom igényeinek érvényesítésére kényszeríti, legalább oly védelmet biztosít a társadalom számára, mint a képviselet intézménye. Az európai állam az abszolutizmus korában is adminisztrativ állam marad, a kormányzat csak szakszerűség, mély üzemszerűség feltételével maradhat ura a társadalomnak. És mivel a szélső területeken is mindenütt megvolt bizonyos mértékben a hűbéri-szokásszerű fejlődés, a képviselet sem jelentette sehol sem a lakosság számszerű akaratának uralmát, ami mindig csak elméletben lehet meg, tényleg pedig a politikailag-gazdaságilag erősebbeknek uralmát jelenti. A képviselet többé-kevésbbé mindenütt csak az állam adminisztratív üzemének ellenőrzője maradt, nem a kormányzat tényleges birtokosa: a modern alkotmányosság, sok vihar és szélsőség után, a bürokrácia és a képviselet ezen együtteséből alakult ki.

A szakszerű európai államüzemnek, az európai hivatalnokságnak kialakulása nem magától értődő dolog, nem egyszerűen tudatos, értelmes elgondolásoknak eredménye, hanem az emberiség hosszú, változatos fejlődésének egyik fontos következménye. Kína is adminisztratív állam és társadalom; de hivatalnoksága, tökéletlen intellektuális eszközei miatt, nem képes a szokásszerű társadalom-alakulásoknak bensőleges feldolgozására. Az antik kultúra már a legfejlettebb, legelevenebb intellektualizmussal dolgozik, az állam nagyszabású, racionális, központosított szervezet, de üzemszerűsége mindig feltűnően sekély marad. Eredetileg a polgárok hatalmi szövetkezése, az erők egyesítésére és a hódításban, zsákmányban való részesedésre, nem fejlődik soha igazi adminisztratív állammá, folyton mélyülő belső feladatokkal. Az állam a teljesjogú polgárok érdekegyüttese az alávetett társadalmak kihasználására és még a hatalmassá nőtt birodalom is elvben ezen az alapon nyugszik: a személyesen jelenlevő polgárok szavazata a döntő. A gyakorlatban tehát Róma városi csőcseléke, izgatók vezetése alatt, vagy politikai és vagyonhatalmasságok fizetett szolgálatában. A társadalom igényeinek kielégítését igen primitív módon oldják meg: a zsákmányelosztás, a gabonaosztás a lakosság állandó jövedelmének számít. A tisztviselő tulajdonképpen a polgárok megbízottja, nem pedig ügykörének szakembere, lehetőleg rövid időre választják, feladata az állam hajójának ügyes, alkalmi vezetése, parancsoló, rendelkező módon. Párhuzamos, ellenőrző hatóságok korlátozzák, mint ahogyan a különböző választott képviseleti testületek is egymás ellensúlyozására szolgálnak. Igen mozgékonyan, ügyesen és erőteljesen, de minden csak az aktuális feladatok megoldására van berendezkedve. Egyedül a szenátus képviselné a szakszerű, szerves kormányzati szempontokat: tisztséget viselő előkelő családok együttese. A családi tradíció és a tapasztalat neveli a tisztviselőt, nem pedig intézményes iskolázás. A tisztviselő művelt úr, de a mai értelemben vett hivatalnokmunkát nem ismeri, vagy rabszolgára bízza. Nem keletkezik tehát szerves ügyvitel a társadalom egyes problémáira nézve; hatalmi eszközökkel intézik el a társadalmi bajokat, tízezreket telepítenek vagy irtanak ki, adnak rabszolgaságba, az exisztencia, a munka szabályozott védelme nélkül. A császárkor írásos hivatalnoksága sem más, mint a központi uralom parancsainak technikai végrehajtója, alantas helyzettel, többnyire rabszolga-eredettel; nem oly hivatásréteg, amely a társadalom szolgálatában szolgálja az államot.

Ez a tökéletes, mert mindent csak saját szempontjaiból racionizáló államszervezet önmagában süllyedt össze és következett a középkor primitív fejlődése: minden összefoglaló, központosító szövetkezés és államhatalom híján a részeknek szűk helyi élete. Szívós állandóság ezen belül az egyesek helyzetében, munkájában, a föld használatára és a kézművességre való igényében, minden összefoglaló cél nélkül, csupán az állandóságnak, a létnek biztosítására. A földesuraság nem jelent földtulajdont, csak adminisztratív felsőséget, az alattvalók munkáját inkább csak a közös védelemre, közös intézmények létesítésére veheti igénybe. A papság a változatos helyi viszonyok megrögzítője, ünnepi szentesítője, sok hasonlósággal az indiai brahmánság szerepéhez. Nagy háborús vagy gazdasági vállalkozások, átható forgalom nem zavarják az emberöltőkön át kialakult belső rendet. És az államhatalom, az uralkodó sem más, mint legfőbb földesúr, bizonyos jogokkal az alsóbbak szolgáltatásaira, egyébként alig van módja a részek belső életébe való avatkozásra. Az adminisztráció intellektualizálódásával a nagyobb földesuraságok hűbérfejedelemségekké alakulnak, az uralkodó központi hatalma csak annyiban érvényesül, amennyi erőt jelent saját külön családi földesurasága, fejedelemsége. Tipikusan szokásszerű alakulás, a kínai középkor és India társadalmához hasonlóan a fejlődés a kis részekben megy végbe s nem az erők szövetkezésszerű nagy egyesülésében, amely hódító lendületet adott az antik államnak. Itt, a kicsiny képletben, az életnek oly viszonyai rögződtek meg, amelyek az antik racionalizmus szemében nem számítottak; a jogoknak s kötöttségeknek számtalan változata gyökerezett meg kiirthatatlanul. Az ázsiai nagy kultúrákkal szemben azonban itt az egyház már egységes, eleven fogalmakkal dolgozhatott, apró, közeli munkája mintegy rendszerezett jogi kincstárt gyüjtött egybe, aminek kezelésére intézményes, hosszú időt kívánó iskolázást létesített és nagyszabású hivatalnoktestületeket. A klerikusok tisztán világi antik anyagot tanultak, de, mint a szokásszerű kultúrákban általában, nem az eleven alkalmazás, hanem a fáradságos begyakorlás, memorizálás a lényeges, minthogy a társadalomformák végtelen változata elsősorban a fogalmak egyöntetűségét, szisztematizálását kívánja. Ez a képzettség, ez a klerikus-hivatalnokság építi fel, gondos aprómunkával, a kicsiny feudális államok szervezetét, a helyi társadalomalakulások, szabályozások lényeges elemeinek érvényesítésével. A középkor végén már egyöntetű képzettségréteg, nagy központi iskolákkal; a rész-államokat ismét egységes nagy állammá forrasztja össze. A társadalom szempontjaiból és nem a központi hatalom egyoldalú szempontjából kiindulva épül fel tehát ez az új európai állam; a hivatalnokság, mint szakszerű, megbízható közintézmény, elsősorban a társadalom szükséglete, a társadalmat nem kényszer hajtja alája, hanem saját érdeke. Már a középkorban szervessé, üzemszerűvé válik az ügyvitel, hiszen minden jog, minden kötelezettség generációk életére nyúlik vissza, minden rendelkezés az előzmények és a helyi alakulások sajátos viszonyainak vizsgálatát kívánja meg. A hivatalnokság az uralkodó jogainak gyüjtője és őre, de egyúttal köti a szakszerű ügyvitel is és így áthatolhatlan akadály a központi hatalom önkénye számára, a társadalomszervezet védelmében.

Ennek a fejlődésnek Franciaország az eredeti színhelye. A királyi tanács, amely feudális urak és tisztségek gyülekezete volt, már a középkorban enged a szakszerűség kényszerének, az urak szerepe mind fölöslegesebbé válik, csak nagypolitikai kérdésekre korlátozódik a hivatalnokság üzeme mellett. Nagy hivatalnoktestületek válnak ki e tanácsból, a bíráskodásra, a pénzügyekre. És a vidék hűbér-fejedelemségeinek hivatalnoksága is beletagozódik az egységes üzembe, észrevétlenül, fokozatosan elvonván a fejedelmektől hatáskörüket, úgyhogy önállóságuk idővel értelmetlenné válik és minden jogigény, amit a király rokonság, háramlás, vagy hódítás címén emelhet, elegendő arra, hogy a részállamok közvetlenül az ő igazgatása alá kerüljenek. Kívánalma ez most már a vidék társadalmának is, minthogy a szakszerű hivatalnokság megbízhatóan szolgálja érdekeit. A középkor utolsó századaiban egyre haladt az egységesítés, nagy belső-külső válságok közepette is, gyönge, sőt gyöngeelméjű királyok alatt is, mintegy belső törvényszerűséggel. Egyes királyok maguk is szinte hivatalnokmunkát végeztek, az uralkodó új típusát alakítván ki. Ilyen volt XII. Lajos is, az itáliai háborúk megindítója, aki elviselte a parlament, a számvevőkamara szakszerű ellenőrzését, rendeleteinek korrigálását; ez bizalmat keltett iránta, nyilt, barátságos egyénisége népszerűvé tette, hadjárataiban mögötte állott az ország. A francia király elméletileg korlátlan úr, csak az ország „alaptörvényei” kötik. Hogy mik voltak ez alaptörvények, azt soha senki sem tudta pontosan meghatározni: jelentették tulajdonképpen az adminisztráció üzemszerűségét, amelyen semmi önkény sem tehette túl magát.

A modern parlamentarizmus elődje, a középkor rendi képviselete, Franciaországban inkább csak átmeneti szerepet játszik a bürokráciával szemben. A képviselet sohasem jelentette a polgároknak, vagy egy polgárjogú rétegnek számszerű érvényesülését, személyes vagy megbízott szavazással, hanem a társadalomképletek vezetőinek együttesét. Jelenlétük, gyűlésük tulajdonképpen a társadalom mozaikszerű összesége; szavazatuk inkább súly, mint szám szerint határoz. Gyakran egyetlen tiltakozó szavazat megakadályozhatja a közhatározatot: az országnak egy darabkája nem hajlandó azt magára nézve elfogadni. Az egyén, még a nemesi nagyúr is, kibonthatlanul beleolvad a maga társadalomképletébe, annak összefüggéseiből nem léphet önállóan elő. Az antik állam a szavazatok megnyerésével alapjaiban forgathatta fel a társadalmat, a képviselet a központi akarat technikai eszköze lehetett: a középkornak „rendi dualizmusa” a részek önállóságát, áthatolhatlan szervezetét jelenti az államhatalommal szemben.

A rendi gyűlések, mint a hivatalnokság is, először a kisebb részekben, a feudális fejedelemségekben alakultak ki, a vidéket érdeklő ügyek megbeszélésére, aztán az egész országra nézve, mégpedig inkább az uralkodó érdekében, aki főként az adómegajánlás központilag kezelhető eszközét szerette volna látni bennök. Ahol nagyarányú bürokrácia fejlődik, ott az uralkodó jövedelmei rendszereződnek, a társadalom elviseli az adók állandósulását, minthogy a hivatalnokság ennek fejében elmélyíti az állam feladatait, megóvja, szabályozza a jogokat, a közösségszervezetet. Ahol gyengébb a bürokrácia, ott a képviselet és a központi hatalom örökös alkuja folyik, a két erőnek mechanikus játéka. Kétségtelen, hogy a bürokratikus állam jelenti a fejlődésben a tökéletesebb, európaibb formát és a francia adminisztratív abszolutizmus, amely a XVI. sz. elejétől a forradalomig uralkodott, a társadalom és az állam viszonyának nagyszerű elmélyülését az antikkal szemben. A képviseleti rendszer primitívebb elképzelés, csak a XVIII. sz. végétől hódít Európában, amikor már az egész társadalomszervezet, az egész gazdasági élet mechanizálódni kezd, a számszerűség és a vagyon alapján. De ekkor már mindenütt óriási üzemmel, szakszerűséggel dolgozik az állam, a parlamentarizmus nem válhat oly nagy mértékben az uralkodó vagy az önző politikai-gazdasági érdekek játékává, mint az antik korszakokban.

A francia általános rendi gyűléseket már a középkorban is inkább csak nagy szükség, nagy veszély idején hívták egybe, leggyakrabban a XV. sz.-ban, de utoljára 1484-ben, azután egészen 1560-ig, a belső vallásháborúk idejéig, egyszer sem, majd 1614-től a forradalomig végleg eltűntek az államéletből. A papság, nemesség és városok külön „kúriákban” tárgyaltak és külön határoztak e gyűléseken: a társadalom történeti rétegeinek ez éles elkülönülése jellemző a mélyen hűbéri fejlődésterületekre, míg Európa szélsőbb, angol-lengyel-magyar területeinek rendi gyűlésein a történeti rétegeződés mellett a hatalmi-vagyoni is jelentős szerepet játszik, a háromkúriás rendszer helyett a kétkamarás alakul ki, a nagyok s kicsinyek külön testületei, a felső- és alsóház, amelyekben az egyházi s nemesi, illetve polgári rend együttesen tanácskozik. A háromkúriás típus tehát inkább a történeti képletek felsorakozása, a követek diplomáciai tárgyalása a kormányhatalommal. A nagyobb egyházi-világi urak személyes jelenléte mellett a papság s nemesség kerületenkint választotta képviselőit. De az egész oly kiforratlan, rendszertelen maradt, hogy amikor a forradalom előtt ismét fel akarták újítani az „Etats généraux”-t, sehogy sem lehetett rekonstruálni a választás elvi alapjait. A választókerületek és testületek panaszfüzetekbe (cahiers de doléance) foglalták sérelmeiket, kívánságaikat és gyakran kötelező instrukciókat adtak a követeknek, akik tehát nem dönthettek saját elhatározásuk szerint a rendi gyűlésen.

Látnivaló, hogy az „alkotmányosság” ezen típusában nem a társadalomnak számszerű, vagy földbirtok- és vagyonereje áll szemben a központi hatalommal, hanem a történeti alakulások, a maguk masszív belső szervezetükkel. Mihelyt a belső szabályozás feladatait át tudja venni az államüzem, szinte önmagától szűnik meg a rendi gyűlés jelentősége és szüksége. A hűbériség régi területein ez a fejlődés az újkor első századaiban mindenütt a bürokratikus abszolutizmus kiképződésére vezetett. Nem erőszakos elnyomásnak, hanem a szakszerű hivatalnokságnak műve ez. Franciaországban az általános gyűlések helyett szokásossá vált a „notable”-ok egybehívása: teljesen a kormányzat válogatása szerint a három rend előkelőinek, de túlnyomó számban a polgári és hivatalnoki rétegből, szakszerű véleményező gyűlése, mintegy erkölcsi támogatásul a királyi rendelkezések számára. Mert a „törvényhozás” királyi rendeletekkel történt, „ordonnance”-okkal, amelyek azonban a hivatalnok-üzemnek alapos, mind kimerítőbb s elmélyültebb művei.

A francia királyság tehát az újkor elején minden uralkodónak irígyelt mintaképe, mentesen a rendi gyűlések viharaitól. Az újkori európai államüzem kialakulásáról azonban ferde fogalmaink lennének, ha csupán központosított egységében látnánk lényegét. Mai, racionális fogalmak szerint a francia állam egészen a forradalomig féligkész, nehézkes szervezet, amelynél az akkori angol, spanyol, vagy magyar központosítás is következetesebbnek látszik. A hivatalnokság inkább csak rárakódik a régi, változatos történeti alakulásokra, mintsem hogy a központosítás érdekében elsöpörné azokat. De éppen ezzel teremt minden külsőleges, mechanikus egységnél mélyebb közösséget, teszi az államot a társadalom sokféle sajátos érdekének közös intézményévé. És ez a módszer, még akkor is, ha a német birodalom példája szerint politikai egységet nem is tud létrehozni, igazi, mély kultúregységet teremt: a modern nemzetállam nem a hatalmi, hanem a kulturális egységnek alkotása.

A francia királyi tanácsban a XVI. sz.-ban résztvettek a királyi hercegek, a nagyméltóságok, az előkelőségek, személyi súly szerint, de már egy-egy magas, az ügyvitelhez, a kormányzat nagy üzeméhez szakszerűen értő politikus vezetése a döntő. A régi nagyméltóságok, amelyek néha veszedelmes önállóságra tettek szert az uralkodóval szemben is, már csak ragyogó címek; a hadsereg fővezére, a connétable, utoljára Bourbon személyében támadt a központ ellen, aztán marsallok, képzett katonák s nem nagyurak, osztozkodtak feladatain. Az állandó kormányüzem feje a kancellár, az egész államhivatalnokság főnöke. Az egyedüli nagyméltóság, akit nem tehet le tisztjéről a király, legfeljebb funkcióitól foszthatja meg, a pecsétőrre ruházván azokat. Megtagadhatja a király rendeleteinek pecsételését, azaz érvényesítését – és ha ez a joga nem is vált jelentőssé, mégis szimboluma az uralom kötöttségének a szakszerű, a társadalom jogait kezelő hivatalnoksággal szemben. Idővel ép ezért lehetőleg nem a kancellárra bízták a francia királyok az ügyek vezetését, de általában véve a középkori kicsiny udvari klerikustestületnek, írással dolgozó hivatalnokságnak e főnöki tisztéből fejlődött ki az újkori bürokrataállamok vezető minisztersége. Klerikus-eredetéhez híven, még ha nem készült is papi pályára, idővel gyakran magas egyházi méltóságot kapott a kancellár s példájára egyáltalán a vezető miniszter. Duprat, I. Ferenc kancellárja, nyitja meg az újkorban a nagy francia bíboros-államférfiak sorát. Egyáltalán hatalmasan előretör minden tisztség, amely az ügyekkel szervesen, aktaszerűen foglalkozik. A középkor végétől a király négy magántitkára, a későbbi államtitkárok már nagy hivatalnoküzemeket vezetnek, a minisztériumok őseit. Külön hatóság a parlament, a legfőbb bírói fórum, egyúttal a törvények legfőbb őre a királlyal szemben is. A királyi rendeleteket átvizsgálhatja, ellenvetéseket tehet, s hagyományos gyakorlat szerint csak a parlamenti regisztrálás után jutnak azok törvényerőre. Igaz, hogy a király ismételt parancsára köteles regisztrálni, de éppen az a sok alkudozás és viaskodás, amellyel még a legönkényesebb uralkodók is igyekeztek engedékenységre kényszeríteni a parlamentet, mutatja szerepének mélyen gyökerező jelentőségét. A kormányzat minden fontos rendelkezése a parlament vizsgálata alá került, ellenállása például sikertelenné tehetett államkölcsönöket, új adókivetéseket. A vidék magisztrátusai is ellenőrzése alatt állottak s így néha még a kormányzat parancsainak végrehajtását is megbéníthatta. A fennálló rend őre; s ebből rendőri jogokat is igényelt, különösen Párizs területén, időnkint egyenesen a város főhatóságaként szerepelt. A közvélemény támogatása tette hatalmassá. Ereje természetesen a körülmények, az uralkodó egyénisége, hatalma szerint változó, de néha egyenesen döntő tényező lehetett, különösen kétes trónutódlás, vagy belső zavarok idején. – A másik nagy hivatalnoktestület a legfőbb számvevőszék (Chambre des Comptes), ugyancsak a régi királyi tanácsból vált ki s ugyancsak a rendi képviselet szerepét folytatta szakszerű módon: ellenőrzője az állam pénzkezelésének s bírói fórum minden ezzel összefüggő ügyben. A király kénytelen volt új s új burkolt pénzalapok létesítésével védekezni a kamara ellenőrzésével szemben. Több külön hatóság fejlődött ki a bírói és pénzügyi igazgatás egyes új ágaira is, üzemszerűségük folytán szintén ellenőrző szereppel. A parlamentet s a hasonló magas hatóságokat jellemző módon „szuverén udvaroknak” nevezték.

Egyáltalán a hűbéri-szokásszerű fejlődés természetéhez tartozik az, hogy a munkakör idővel önállósítja a tisztséget a megbízóval szemben is. A vidéki kerületek élére már a XII. sz.-ban a bailli-k kerültek, a feudális urak ellensúlyozására; kinevezett, de még nemesi tisztek. A középkor végén bírói s pénzügyi hatáskörük már segédeiknek, képzett polgár-hivatalnokoknak kezén volt s ezeknek kisebb vidéki alkalmazottai fokozatosan elvonták a nemesi földesuraktól a jelentősebb bírói s egyéb közfunkciókat. Hálózatuk véget vetett az önsegélynek, az urak egymásközti harcainak és az újkor elején már királyi bíráskodás uralkodott mindenütt s minden rendiség fölött. A pénzügyi hálózat szintén fokozatosan férkőzött bele a feudális fejedelemségek s földesurak hatóságába s közvetlenül az állam adózójává tette az alsó népet is. Hasonló módon ásta ki a talajt a királyi hivatalnokság a városok önálló politikai fejlődése alól is. A városi magisztrátusoktól a belső életnek, iparnak, kereskedelemnek, céhszerűségnek szabályozását fokozatosan vette át az állam, oly módon, hogy a polgárság nem érdekeinek veszélyét, hanem a tágabb egyöntetűség hasznát láthatta e folyamatban. Ugyanígy vonta el az egyháztól is a világi életbe nyúló jogokat, amelyek, mint német földön, territoriális fejedelmekké tehették volna a főpapokat. Észrevétlenül szűnt meg így a világi s egyházi társadalom feszültsége, amely német földön egyik oka volt a reformációnak. A papság szinte saját szakszerűségére és vagyonára korlátozva beletagózódott a társadalomba, államba, a királyban látta legfőbb védelmezőjét, még a pápával szemben is; a középkor végén pragmatica sanctiók s végül az 1516-i konkordátum a király kezébe adta a főpapi kinevezések jogát és ezzel szinte az egész klérus sorsát. A pápa kénytelen volt elviselni azt is, hogy a király az egyházi kiváltság megkerülésével „önkéntes ajándék” címén rendszeresen adóztassa a francia papság hatalmas birtokait.

A történeti alakulásoknak azonban csak az erejét, közhatóságjogait vonta el ilymódon az állam, sohasem igyekezett megsemmisítésükre, sőt megbecsülte őket, fennállásukat változtathatlan ténynek tekintette. Ezért szinte bizarr rendszertelenséggel tapad a hivatalnokság a régi formákhoz, inkább korallszerű képződményként, mint racionális szervezetként. Már a központi hivatalok, államtitkárságok sem tisztán ügyköröket osztanak fel egymás között, hanem országrészeket is, nagy összevisszaságban, ahogy a multban a titkárok kezébe jutott egy és más feladat, talán származásuknál, helyi ismereteiknél fogva, azonkívül tekintettel voltak az egyes tisztségek illetékjövedelmeire is, a rendes fizetés mellett mintegy tradícionális joga volt erre a hivatalnoknak, amit ügyköre átalakításánál nem lehetett csorbítani. Legjellemzőbb azonban a pénzügyi szervezet kialakulása. Az uralkodó jövedelme eredetileg csupán a „domanium” jövedelme: saját közvetlen birtokaié és a legfőbb hűbérúrt illető hasznos jogoké. Az alattvalók, a hűbéresek csak szükség esetén segítik még ezenkívül a királyt. Sokáig az újkoron át megmaradt e kétféle, „rendes és rendkívüli” jövedelemnek teljesen külön adminisztrációja, hivatalnoksága. A rendkívüli segélyek, a szokásszerű társadalom természete szerint, bizonyos ismétlődés által állandósultak, legelőször a „taille” alakult ki rendszeres jövedelemnek, a nem katonáskodó rétegek, tehát a paraszt és polgár adójának, az újabb segélyeket „aides” címén ismét állandósították, ismét külön hivatalnoksággal minden ágazatukra. Külön szervezet létesült a fogyasztási adókra, sójövedelemre, a vámokra. S mindezen ágak szintén nem teljes központosítással, a bevétel és kiutalás az egyes hivataloknál történt, nekik volt évi büdzséjük, az államnak csak némi végső áttekintése az egészről. A pénzügyi hivatalok csaknem kivétel nélkül vásárolhatók voltak, a vámok s fogyasztásiadók egyenesen bérbe voltak adva, tehát a hivatalnoknak érdeke a jövedelmek pontos behajtása, mert illetékei s részesedése fedezi az összegeket, miket állásába befektetett. De a XVI. sz.-ban általánossá kezdett válni minden bírói tisztség vásárolhatósága is, a várható illetékek alapján megszabott összegekért – természetesen az egyetemi képzettség feltételével – és így az államjövedelmek egy része tulajdonképpen a hivatalnok által lefizetett díjakban folyt be a kincstárba. Központosított kincstár alakítását csak I. Ferenc kísérelte meg, a nélkül, hogy a jövedelmek minden ágát ide tudta volna egyesíteni. A pénzügyi igazgatás nehézkes és alig áttekinthető maradt egész a forradalomig. Másrészt ép ez az alakulás jelzi, hogy mennyire nem nyers, erőszakos racionizálás az, ami történt, hogy mily kevéssé tudták az állam anyagi érdekeit egyoldalúan érvényesíteni, tisztán e szempontból kipréselni a jövedelmeket, hanem minden részletet, társadalmi rétegek és vidékek szerint, külön kellett feldolgozniok, bajlódó gonddal, munkával. A visszaéléseket enyhítette a magisztrátusok ellenőrzése, bíráskodása.

A régen önálló részek többé-kevésbbé egész a forradalomig megtartották sajátos külön szervezetüket. A városok még sokáig önálló, alkudozó felek maradtak az állammal szemben, saját katonasággal s még a XVII. században is előfordult, hogy ágyúikat az állami végrehajtó hatalom ellen fordították. A tartományok egyrésze külön szerződéssel adta magát a középkor végén a király alá. Több tartománynak megmaradt így saját rendi gyűlése, egészen a forradalomig; többen megtartották parlamentjüket, szuverén udvarukat, amik önálló, feudális fejedelemségük idején alakultak ki. Mindezek meglehetős féltékenyen őrizték a provinciális élet régi külön jogait. E jogok következtében pl. az adóteher is igen különböző volt tartományok szerint. Ahol rendi képviselet volt, ott a király csak az adó végső összegében egyezett meg vele, az adókivetés és behajtás a rendi hatóságok kezén volt. Ahol nincs ily rendiség, ott állami adóhivatalnok kezére vannak bízva az egyes kerületek, a kormány akadálytalanul emelheti az adót. Az önálló tartományok ezenkívül igyekeztek kierőszakolni azt, hogy adójukat saját szükségleteikre fordítsa az állam. Némelyik megakadályozta, vagy legalább enyhítette a fogyasztási adók kivetését is területén, úgyhogy pl. a sóadó az önállóbb tartományokban húszszorosan könnyebb volt, mint a központi, régóta centralizált vidékeken. E centralizált vidékek vámja annyira különbözött az önállóbb tartományokétól, hogy egyenesen külön vámterületté alakultak s a többit e szempontból „idegen” tartománynak nevezték; némely szélső tartomány akadálytalanabbul kereskedhetett a szomszédos országokkal, mint Franciaország belső vámterületével.

Erős különbségek voltak a jogi élet szempontjából is. Délen általában véve a római, másutt a szokásjog uralkodott, de mindkét jog a helyi alakulások tarka változataival. Néhol pár falu egészen sajátos külön jogterületet alkotott. A központi hatalom ezt sem uniformizálja erőszakosan, teoretikusan, hanem helyi hivatalnoksága összeírja s aztán fokozatosan egységessé dolgozza fel a sajátosságokat.

A XVI. sz.-ban I. Ferencnek magával ragadó egyénisége ura volt mindezen belső ellentéteknek és a reneszánsz-áramlat racionalizmusa is erőteljes központosító hajlamot és módszereket hozott. Utána azonban, egészen XIV. Lajosig, időnkint mérges válságok következtek. A királyi tanács feudális elemei felülkerekedtek, családi hatalmukkal, katonai s kormányzói méltóságaik erejével. Hiszen még mindig szokásos az apanage-fejedelemségek adományozása a királyi rokonságnak ellátására, meglehetős önálló hatósággal. A hadsereg sincs még feltétlenül a király kezében, bár már megállapodott elv, hogy csak a király fogadhat zsoldosokat. Még van hűbéres sereg is, még megvan a nemesség katonakötelezettsége is, a kormányzók vezetésével. A zsoldossereg sem a király közvetlen tulajdona, hanem az ő megbízásából kapitányok toborozzák és szervezik, félig-meddig mint saját vállalkozásukat s a csapatok bennök látják fejüket, eltartójukat, hiszen jórészt a zsákmányból éltek.

Esetlen, otromba apparátus tehát az állam, még az antik, vagy pl. a korabeli török államszervezet egységéhez viszonyítva is. A szokásszerű társadalmasodásnak az az alapvető, mindenben jelentkező tulajdonsága, hogy szűk helyi fejlődésből kiindulva mindenkinek helyzetét, munkáját biztosítja, generációkon át is és ezzel az egyes alakulásokat szívós életűvé teszi, ellenállóvá külsőleges, racionális átrendezésekkel szemben. Az intellektualizmus átrendező munkája csak az eredeti alapok megtartásával, tehát mindenki régi kondíciójának biztosításával folyhat. A szilárd alakulásokon belül mindenki csak saját kiszabott. életlehetőségeinek alapos, elmélyülő gyakorlatával javíthatja helyzetét, nem pedig mások dolgoztatásával, elnyomásával. Az egyén helyzetét mindinkább tisztán elmélyülő munkájának védelmével biztosítja, tehát a szakszerűség, a hivatás alapjaira helyezi. Masszív hivatásrétegek keletkeznek, nem a vagyon, a politikai hatalom, hanem a szakszerű munka alapján; amíg e munka elsajátítása a családban, apáról-fiúra történik, a leszármazás lényeges momentuma marad a társadalomalakulásnak: rendi társadalom keletkezik, még igen vegyes, tradícionális elemek beleszövődésével, de már sokkal tisztultabban, tárgyiasabban a hivatás szerint tagozódva, mint az ázsiai nagy kultúrákban. Az antik korszakokban sohasem tudtak súlyosan megalapozott társadalomrétegek keletkezni, a gazdasági-politikai erők szabad játéka folytán. A középkori fejlődés az intellektualizmusból is szilárdan megalapozott munkaréteget alakított, a gyakorlat, a hosszú képzettség biztosításával; a hivatalnok szinte kimozdíthatlanul ránőtt munkakörére, védett helyzetben a társadalommal és az államhatalommal szemben. Nem technikai végrehajtó eszköz, nem szolgája a politikai és gazdasági hatalmasságoknak, mint a római birodalomban, hanem szakszerű munkára jogosult réteg. Bámulatos az a masszív önálló együttes, amivé a francia magisztrátus az újkorban kifejlődött. Magasabb, fínomultabb fokon a kínai literátusréteghez hasonlítható, amelynek szabályozó munkája százmilliók kisexisztenciájának állandóságát biztosította. A francia parlamentek, szuverén udvarok a kínai akadémiával, cenzori intézménnyel állíthatók párhuzamba. És a francia magisztrátust is erős anyagi szempontok forrasztották érdekközösséggé, az államjövedelmekben, illetékekben való részesedés.

Ez a bürokrácia is hajlamos a merev megállapodottságra; már a középkorban kifejlődött egyetemi iskolázás megcsontosodott rendszere is erre neveli, a hivataloknak egyes családokban kialakuló öröklése, az érdekek közössége, a testületi szellem erre vezeti. De a társadalomnak a hivatalos képzettségen kívülálló rétegei is megteremtik a maguk intellektuális módszereit, folytonos átalakulásban vannak s így új s új feladatok elé állítják a hivatalnokságot is. Minden részletre, ügykörre speciális, szakszerű tudás, gyakorlat lesz szükségessé, s az egésznek együttese nagyszerű munkarendszerré, államüzemmé alakul. A XVI. sz.-ban még nagy az egyenetlenség, még úrrá lesznek aktuális erők, felforgatják az üzemszerű haladást egy-egy időre, a XVII. sz.-ban már szinte elképzelhetlen a nagy szerkezetnek megbontása.

A bürokratikus állam ilyen kialakulása egyik legfontosabb jelensége a középkorvégi-újkorelejei nyugati fejlődésnek. Nincs ország, amit e fejlődés többé-kevésbbé ne érintene; a szokásszerű társadalomalakulás, masszív rétegeződés bizonyos mértékben s változatokkal mindenütt jelentkezik.

A német birodalom azokban a századokban, amikor az európai intellektualizmus kialakulása megindult, teljesen a francia rendszerű klerikusképző iskolázás hatása alatt állott. De nagy iskolatelepek itt nem alakultak ki, a klerikusréteg gyengébb és szórványosabb, nincsenek nagy központi hivatalnoktestületek, a hivatalnokságnak még a XIV.–XV. sz.-ban is inkább a főúri udvarokhoz szegődött klerikusság-jellege volt, nem nőtt fel egységes bürokrácia. A fejlődést az újkor hirtelen lendülete azon a fokon éri, amelyen a francia fejlődés a középkori feudális államképződmények idején állott és most már a territóriumok belső szerkezetét építi ki a bürokrácia, a birodalom egységének megbontásával. A rendi képviseletnek is szívósabb az élete, mint a franciáknál, bár általában véve a XVII. sz.-ban a territoriális állam bürokráciája győzedelmeskedik. A középkor végével megindul mindenütt a szokásjogok kodifikációja, vagy ahol erre nincsenek meg a kellő előzmények, feljegyzések, ott a római jognak nagymértékű átvétele. A territoriális úr földesúri hatósága ily módon uralkodói felsőséggé fejlődik ki. Az államszervezetek számos változata keletkezik; a XVI. sz.-ban még erős az egy dinasztia kezében lévő birtokrészek önállósága is, külön kormányzatokkal, rendi képviseletekkel, amelyekkel a fejedelemnek külön-külön kellett alkudoznia, de már erős az államjogi felfogás is, ami a dinasztia oszthatatlan öröklésére, a részek egyesülésére vezet, a nagy territóriumoknak, mint amilyen a bajor, a brandenburgi-porosz, a szász volt, „országokká” való alakulására. Főként az északkeleti vidékeken alakulnak ki ilyen nagyobb államok. A társadalom itt kevésbbé hűbéri-szokásszerű, kevésbbé erőteljesen tagozódott, a bürokráciának egységesítő munkája könnyebben halad. Magának a birodalomnak szervezete ezzel szemben satnya marad. A császárnak kezében alig van valami intézményes központi szervezet, hatalma saját családi territóriumának erejétől függ. A birodalmi rendi képviselet az önálló territoriális urak, egyházi és világi fejedelmek, grófok, lovagok és a birodalmi városok gyülekezete, tisztán az erőviszonyoktól meghatározott jelentőséggel, inkább a fejedelemségeknek diplomáciai képviselete, mint az állam orgánuma. A központ hivatalnoki üzemszerűsége kezdetleges; a császár mellett működő tanács inkább az ő személyéhez fűződő testület. Jellemző például, hogy míg Franciaországban már minisztériumoknak nevezhető testületek dolgoztak a titkárok alatt, a birodalmi ügyek iratai még V. Károly idején is az egyes titkárok tulajdonában maradtak távozásuk után. Persze, a császár családi territóriumaira nézve már nagyobb hivatalnoküzem alakult ki. A francia parlamenthez hasonlítható a Reichshofrat, a császárnak, mint legfőbb hűbérúrnak bírósága, de hatásköre valóban csak a rendek hűbérjogi vitáinak óvatos kiegyenlítésére, s rang- és címadományozásokra szorítkozott. I. Miksa, aki burgundi tartományai révén jól ismerte a modern francia közigazgatást, igyekezett reformokra, amiket a birodalom népei is igen óhajtottak, de úgy ő, mint a rendek saját érdekük szerint képzelték volna el a birodalom központosítását. Nem történt más tehát, mint az örök Landfriede hangsúlyozása s birodalmi kerületek alakítása a rendfenntartásra, de a territoriális érdekek mellett nem tudott erőre kapni ez a szervezet. Ezenkívül felállították a Reichskammergerichtet, a rendek közötti vitákon való bíráskodásra, már képzett jogászokból, akiket azonban a rendek neveztek ki s székhelyét sem a császári székhelyre tették. Főként e testület fenntartására pedig megszavazták a „gemeiner Pfennig”-et, az egyetlen állandó birodalmi adót. A császár birodalmi jövedelmei csak a városok adója és egyes hasznos jogok maradványai voltak, rendkívüli, háborús szükségletekre a Reichstag esetleg megszavazott ideiglenes segélyeket. A „Römisches Reich Deutscher Nation”, mint a középkor végétől nevezték, az újkorban önálló, egymással gyakran ellenséges államok csoportjává lett, de a territóriumokban bámulatos intenzitással folyt a szervező munka, a verseny folytán talán nagyobb erőfeszítésekkel is, mint Franciaországban. Politikailag s gazdaságilag évszázadokra lekerült a birodalom a vezető helyről Európában, de talán éppen a kicsiny államok rendszere, az egységesülés hiánya óvta meg attól, hogy belső kultúrszerkezete hamar túléretté, mechanikussá váljék. Tény az, hogy pl. a népiskoláztatás terén a német kisállamok mélyítették el leginkább feladataikat: olyan gondoskodás, amelynek csak évszázadok multán váltak érezhetőkké hatalmi és gazdasági következményei.

Az olasz és spanyol félszigeteknek társadalma az antik idők hagyományaként még mindig nagymértékben a városokban központosult szervezetben élt, választott tisztviselőkkel; tehát a fejlődés nem oly darabosan, mereven szokásszerű, mint a kontinens törzsén. A spanyol félszigeten azonban a városállam nem tudott újra úgy előtörni a középkorban, mint Itáliában, hanem részben északi, részben arab hatás alatt területállamok alakultak, amelyek a pogány uralom alól felszabadítván a félszigetet, Kasztiliában, Aragóniában, Portugáliában egyesültek, majd az előbbi két állam a középkor végén egy dinasztia alatt Spanyolországgá. A birodalom óriási feszítőereje az újkor elején inkább erőszakosan központosított uralmi szervezetében, mint társadalmának mély munkaszervezetté való tagoltságában rejlett. Hasonló e tekintetben a későantik birodalomhoz, de az arab államalakulathoz is. Hivatott arra, hogy az új világrészekben is megindítsa az európai terjeszkedést, de sekélyesebb berendezkedésű társadalma nem bírja aztán a gazdasági versenyt az északi társadalmakkal. Mint az antiknál, igen művelt, előkelő társadalmi élet, virágzó irodalom, hatalmas önérzet, de kevés hajlam a gondos, szervezett, elmélyülő munkára. Valóban csak a reneszánsz korában hatalmasodhatott el Európában az ilyen államszervezet, a Földközi-tenger birodalomalakulásainak utolsó példája, sok tekintetben hasonlóan a török birodalomhoz. Aragónia, az északi királyság, még sok hasonlóságot mutat a középkori délfrancia feudális államalakulásokhoz, a Justicia némileg hasonló a parlamenthez, a képviselet, a cortez, rendi jellegű. De az állam üzemszerűsége mellett már inkább az uralkodó és a képviselet hatalmi vitája a döntő, ami az alkotmányra való óriási büszkeség mellett is természetesen a központi hatalom túlsúlyára vezetett, II. Fülöp egyszerűen évtizedekig egybe sem hívta a cortezt, az adóajánlások helyett kerülő utakon szerezve meg jövedelmeit. A középkor végén Aragónia a fejlettebb ország, egyes kikötői, különösen Barcelona, egy ideig vezetőszerepre jutottak a Földközi-tengeren, Szicilia, Nápoly is aragon uralom alá jutott. Kasztilia jórészt a móroktól újonnan hódított terület, kíméletlen központosítással, amely a városszervezeteket használta fel a közigazgatásra, rendfenntartásra. A gazdag nagybirtokosság, a grandok, kevés közhatóságjoggal rendelkeztek, a kormányzatban is csak a király személyes bizalma juttatott helyet egyeseknek. A cortezből a nemesség ki is szorult, a városi kormányzatok képviselete volt az már a XVI. sz.-ban, közös tanácskozás, önállóság nélkül a központi hatalommal szemben. Az adórendszer erősen felhasználta az arab pénzügyi fogásokat is. A városok egymásközti rendőri szervezete, a Szent Hermandad, kérlelhetetlenül érvényesítette az államhatalmat. Az egyház is szinte a központi hatalom szerve, pénzügyi szempontból is erős támasza. Az inkvizíció voltaképpen királyi bíróság a mórok elleni küzdelemből származva, a pogányság és eretnekség ellen; a hit kérdése az államhűség kérdésévé is vált s így az inkvizíció elé került minden, az államra káros tett vagy gondolat. Komor egyházi pompa kísérte, titkossága, kémszervezete, kicsiny s nagy fölött való kíméletlen ítélkezése óriási tekintélyt adott neki, de a közvélemény is mellette állott; az elítélteknek, sőt a gyanusítottnak utódait is kiközösítette magából a társadalom. Aragóniában a rendi képviseletek némileg ellensúlyozták az inkvizíciót, az itáliai tartományok több-kevesebb sikerrel küzdöttek bevezetése ellen. Az olasz és németalföldi tartományok ügyeit külön tanácsok intézték; s az egész fölött az uralkodó kormányzott bizalmas környezetével. V. Károly még modernül romantikus hős és államférfiú, Győrtől és Belgiumtól Algírig résztvesz a harcokban, személyes élménye a politika; utódai a központi mindenhatóság emberei, kabinetjük íróasztala a hivatalos és titkos uralmi szervezetek, hálózatok központja. Portugáliában valamivel erőteljesebb a társadalomképződés, szívósabb a rendiség, a kereskedelem a flandriaival és angollal a középkortól eleven összeköttetésben dolgozik. 1580-tól 1640-ig azonban ez az ország is a spanyol uralom alá jutott.

Itáliában még inkább a város a társadalomszervezet alapja. Sziciliában, Nápolyban a spanyol alkirályok a városok s a nagybirtokos bárók viszályaira alapították kormányzatukat, a rendi gyűléseket ravasz megdolgozással, vesztegetéssel hajlították a maguk akaratára. Itt is kíméletlen bírói és pénzügyi apparátus állott a kormányzat rendelkezésére. Általában véve épp ez a kérlelhetlen egyoldalú állami-hatalmi szempont tette elfogadhatóvá mindenütt a spanyol uralmat, mert erős közbiztonságot teremtett és a viszonyok racionális kiszámíthatóságát, a sekélyes üzleti fogások számára tág lehetőségeket; de oly uralmi szervezet, amely nem alkalmas a társadalom mély feldolgozására.

Az olasz félszigetet az Egyházállam széles sávja választotta ketté. Eredetileg szintén városterületek együttese, meglehetős önállósággal mindegyik, de a középkor végén itt is erősödik az uralkodói, a pápai abszolutizmus, a XV. sz. közepétől nem fordult már elő, hogy a pápának menekülnie kellett volna a római nép lázadása elől. Cesare Borgia, VI. Sándor pápa (1492–1503) fia, a kényuralom és bűn virtuóza, tulajdonképpen egy általános fejlődés gyümölcseit aratta le, amikor a városokat, kicsiny kényurakat a központi hatalom alá törte. A központi hivatalnokság óriási tömeggé nőtt fel, rátelepedve az egész kereszténységtől és az egyházállamból befolyó jövedelmekre, nem pedig munkaszervezetet, bürokratikus üzemet alkotva. A hivatalok vásárolhatók, tulajdonképpen az új hivatalok létesítése nem más, mint államkölcsönök felvétele. X. Leó idején (1513–1521) már kétezernél több ily vásárolható hivatal volt és ez a szám azután még egyre nőtt. Egész Európában többé-kevésbbé szokásos módszer, a franciáknál különösen nagyarányú alkalmazással, de oly rideg, külsőleges fináncműveletté, mint Rómában, sehol sem vált.

Ha Dél-Itáliában és a spanyol félszigeten inkább a késő-antik államszervezet felújulásával lehet példálódzni, úgy Észak-Itáliában az antik fejlődés virágzó városállam-korszakának felújulásával. Az újkor elején azonban már az északolasz városok is mechanizálódott szervezetek, jórészt már fejedelmek uralma alatt. Velence még nagyhatalom, racionális államszervezetét igen csodálják Európában. A vagyonarisztokrácia kiszámított, mesterséges, egymást ellenőrző testületekkel és tisztségekkel uralkodott, a kormányzatot a dozse alatt a tizek tanácsa vitte, havonként választott főnökkel, félelmetes fegyelemmel és titokzatossággal. A kis- és nagytanács, a signoria, az államinkvizítorok, törvényszékek, tribunátusok választása bonyolult, aggodalmas eljárással történt, működésük a nyers államérdek, azaz jórészt a vagyonos nagycsaládok érdekeinek jegyében állott, a kémszervezetek, titkos feljelentések nagymérvű felhasználásával. Elmélyültebb az ifjabb reneszánsz városállamok szervezete, mint pl. Firenzéé, a társadalom munkarétegeződésének tekintetbevételével, de a középkor végétől ténylegesen már ezekben is a vagyonarisztokrácia uralkodik. Az antik természetű polgári demokráciára, a választott képviselet rendszerére mindenütt szinte törvényszerűen ily mechanikus szerkezet, s végül tirannis következik. Velencén kívül csak Lucca és Génua maradt városköztársaság, időnként spanyol vagy francia uralom alatt. Milánóból a spanyol, a Sforzák fejedelemségének végét vetve, katonai kormányzóságot alakított, a városok némi autonómiájával. A francia és spanyol közé szorulva, örökös hintapolitikára kényszerülve, élt Savoya hercegsége, az egyedüli olasz terület, amely inkább az északi feudálisrendi fejlődést követi, elmélyülő államüzemmel, mintegy évszázadokon át készülve arra, hogy egykor Itália modern megújulásának fészke legyen.

Európa többi „köztársaságai” az újkor elején távol esnek az antik s a modern racionális köztársaság-fogalomtól. Svájc a különféle szerkezetű kantonok, területek konglomerátuma, van köztük egyházfejedelemség, paraszt- és városköztársaság. Az őskantonok parancsoló, kiváltságos helyzettel, egyes új kerületek pedig egyenesen hódított, jogtalan tartományok. A közös „Tagsatzung” inkább a részek kongresszusa, mint központi képviselet. Hasonló a szervezete Németalföldnek is; másféltucatnyi tartományán a Habsburgok különféle szerzett jogon és címen uralkodtak, mindegyikben sajátos alakulású rendi képviselettel alkudoztak. Együttes gyűlésre (Generalstaaten) ritkábban hívták össze a tartományokat, egynek ellenkezése megakadályozhatta itt a határozathozatalt. De azért már a burgundi hercegek idején francia típusú hivatalnoktestületek is létesültek, főtörvényszékek és egyéb hatóságok, amelyek segítették a tartománycsoportok egyesülését.

A kontinens törzsén tehát a régi hűbéries társadalmak erős adminisztratív államüzemeket fejlesztettek ki; a déli, régi antik területeken az állam erős uralmi technikáját. Az Okcidens északi és keleti társadalmai mentesek az antik előzményektől s a hűbéri-szokásszerű fejlődés sem járta át mélyen őket. A társadalomnak állami összefogása szabadabb racionalizmussal mehetett tehát végbe, nem voltak oly erősen ellenálló külön helyi, provinciális képletek. De ezt az állami egységesítést nem mindig az uralkodói hatalom végzi el, hanem, az uralkodóval szemben is, az országos képviselet, a mérvadó rétegek érdekegyüttese. A társadalom szervezetéhez képest, különösen pedig az intellektualizmus haladottabb vagy csekélyebb szerepe szerint e szélső országok államszervezete is változatos alakulást mutat az újkor elején.

Az angol állam szervezete nem az antik értelemben vett képviseletet fejlesztette ki, nem a társadalomnak számszerű összesítése, az erősebbeknek szabad érvényesülésével. De nem is a bürokráciának és a képviseletnek külsőleges, egymást ellensúlyozó párhuzamosságán alapszik. Anglia példája mutatja legkorábban, hogy mit jelent az európai fejlődés az antikkal szemben a „polgár”-fogalomnak tartalmát illetőleg. Minthogy a szokásszerű fejlődés itt nem erős, a társadalomképletekből hamar kiválik az egyén. De a kötelékek mégis elég erősek arra, hogy a jogfejlődést állandó szabályozó munkára késztessék, a polgárnak, a szabad embernek fogalmába felvévén olyan jogokat is, amiket az antik nem ismert, s amik az egyénnek helyzetét biztosítják az erősebbeknek hatalma ellen. Ez állandó szabályozó feldolgozásból keletkeznek a feltételek, amelyek a közhatalmat, vagy pl. a hitelezőt is megkötik a polgárral szemben való eljárásban, fogságba vetésében, végrehajtásában. Igen változatos, csak történetileg megérthető hazai jog keletkezik, a „common law”, amellyel szemben az államhatalom uniformizáló törekvése nem tudta a római jogot bevezetni. Úgy szokás kifejezni ezt a jogfejlődést, hogy a „hűbérjog vált általános polgárjoggá”.

Végeredményképpen az egész nyugati fejlődésre áll ez, de a francia társadalom még sokáig helyi és testületi képletek összefüggéseiben őrzi az egyént és ezáltal masszív rétegeket alakít, mielőtt a társadalmat polgáregyéniségekre atomizálná. Az angol fejlődés tehát mégis sok tekintetben rokon az antikkal. A rendiség elmosódottabb, a vagyon szempontja akadálytalanabbul érvényesül. A jó származás, a földtulajdon és a méltó foglalkozás vegyesen alakítja ki a mérvadó politikai középosztályt, míg Franciaországban a nemes és polgár élesebben elkülönült rend maradt. A mérvadó társadalom és az állam a képviseleti rendszer által mintegy személyes módon egyensúlyozzák egymás erőit. A parlament épúgy a tágabb királyi tanácsból, az ország előkelőségeinek gyűléséből származott, mint a francia parlament, de az ügyeket aktuális módon intézte, nem alakult hivatalnoksággá. Szintén ítélkező testületnek tartotta magát, tárgyalásrendjében a bíráskodás-formák sokáig fennmaradtak, de zsűriszerű testület, amely zsűriszerűség egyáltalán áthatotta a társadalom minden viszonyát. A parlament tehát az erők küzdőtere, politikai szerv, de már eleve is az objektív igazságszolgáltatás, a társadalomvédelem erősebb hangsúlyozásával, mint az antik képviseletnél. Következik ez abból is, hogy a képviselet nem tisztán a számszerűség mechanizmusa, amely az antiknál a városban jelenlevő nép uralmára, valójában a nagyok és gazdagok uralmára vezetett, hanem a hűbéri-szokásszerű fejlődés hatása alatt bizonyos mértékben mégis társadalomalakulások vezetőinek gyűlése. A földesúr, a nemes itt sem teljes magánjogi tulajdonosa a földnek, a nemesség képviselete tehát nem a földvagyon képviselete, mint az antiknál; a városképviselő pedig éppen testületek küldötte. Csak így magyarázható meg az, hogy az európai képviseleti rendszer nem vált idővel a városi nép és a városban tartózkodó földbirtokos-politikusok, egyúttal kapitalista gazdagok gyűlésévé, hanem a vidéki kerületek is mindvégig megtartották jelentőségüket, a parlament a területállam, s nem a városállam orgánuma maradt. Mindenesetre elmélyűlőbb intézmény, mint az antik képviselet, hivatottabb arra, hogy a társadalomszabályozás szerve legyen s nem csupán a külső-belső válságokban döntsön kíméletlen szavával, érzéketlenül a fejlődés folytonossága iránt. Az alsóház tagjait részben a grófságok küldték, választó minden földbirtokos lovag, vagy legalább „lovaggá ütésre alkalmas” szabadember (esquire): tehát a rideg vagyonalap helyett a tradícionális társadalmi pozíció a döntő. A városok képviselőit sem csupán a vagyonosak, hanem a hagyományos tekintélyű kereskedő-vállalkozó testületek tagjai választják. Ez a konzervatív vonás nem engedte időelőtt felbontani a természetes társadalomkötelékeket, a polgárjogot az emberszám üres jogává tenni, ami mindig az erősebb hatalmát jelenti. S ez az oka annak, hogy az angol választásrendszer később, még a XIX. sz.-ban is oly aránytalanságokat mutatott, jelentéktelen kerületek s városok követküldés-jogával, míg százezres városok képviselet nélkül voltak.

De ez a konzervativizmus, amely a parlamentet az antiknál mélyebb üzemmé tette, nem változtat a tényen, hogy ez az államszervezet az érdekek, erők szabadabb érvényesülését engedte meg, mint a francia típus, amely a társadalom belső szerkezetét szabályozta, a kialakult életviszonyokat védte s ezzel az állam feladatait elmélyítette. Már a kétkamarás rendszer is arra vall, hogy a képviselet az aktuálisabb társadalomerők gyülekezete: a felsőház a nagyuraké, akikkel az uralkodónak mindig számolnia kellett egyházi vagy világi birtokuk és tisztségeik miatt, az alsóház a szélesebb társadalom mérvadó rétegeié, amelyek régebben vidékenkint az utazó király köré gyűltek ügyeik elintézésére, aztán a székhely állandósulásával képviselőket küldtek hozzá. Szintén rendi elkülönülés nélkül, nemesség és városok együtt, csak az alsópapság nem jelent meg a középkor végétől, mert vele anyagi ügyeit külön konvokációkon intézte el a király. A középkor végén csaknem kétszerannyi a városi követ, mint a grófságoké, ami azonban nem jelenti a polgárság túlsúlyát, mert a szavazás mégsem szám szerint történt. A felsőház kormányzati szerepét, különösen a XV. sz. véres háborúi után, nagymértékben elvonta a központi hivatalnokság s így a peerage, mint a francia feudális fejedelemség, inkább öröklött rang, de azért vagyoni hatalmánál s tekintélyénél fogva mégis állandóbb politikai szereppel. Az alsóház azonban épp a feudális törekvések meghiúsultával egyre nő jelentőségében. Elsősorban az ország anyagi erejét képviseli és kevésbbé szervezeti igényeit; s ezért meglehetősen kapitalista szellemű gyülekezet, akár földbirtokos, akár polgár a képviselő, meglehetősen üzleties szempontokkal, az alsó nép érdekei ellenére is. Legrégibb joga természetesen az adóajánlás, igényli az adó felhasználásának ellenőrzését is; azonkívül a kérelemjog, ami az újkor elején már törvényjavaslatjoggá fejlődött. Egyáltalán joga volt arra, hogy minden törvényjelentőségű királyi rendeletnél hozzájárulását kikérjék; amit pedig törvényként egyszer regisztrált, azon a király egyoldalúan nem változtathatott. A szólásszabadság is hagyományos gyakorlat, a képviselői immunitás magva. A kormányzat tagjainak választását nem sikerült magához ragadnia, de a miniszterek vád alá helyezése már a középkorban előfordult. Igen közel járt tehát a parlament ahhoz, hogy antik módra uralkodjék az államon, nem a szakszerű szabályozás, hanem a társadalomerők, főként a vagyon mechanikus érvényesülésével, ami pedig mindig diktatúrára és deszpotikus egyeduralomra vezet idővel. És e szempontból valóban voltak rokonvonások a késő-antik és az angol monarchia között, egészen a XVII. század nagy forradalmáig. A rózsaháborúk nagy belső válsága után az első Tudor „Isten ítéletéből” nevezte magát királynak, – mint aki győzött a társadalom fölött. Mérges dolgok, halálos trónkövetelések, összeesküvések, kegyencek uralma és kivégzése gyakoribbak, mint a kontinens monarchiáiban, amelyeknek uralmát több pietás jellemzi emberekkel s intézményekkel szemben. Az uralom személyies viaskodása ez, személyies érdekekkel szemben. A középkori királynak tulajdonképpen csak egyes kialakult előjogai, praerogativái vannak, amelyek legfőbb hűbéruraságából eredtek; de míg a francia király hivatalnoküzeme ez előjogokat általános kormányzati jogokká tette, az angol király jogainak értelmezése a parlamenttel szemben való erőviszonyától függött. A „proklamáció” joga vonatkozhat egyszerűen rendeleteknek közzétételére, de jelenthet mélyreható parancsuralmat is; a „diszpenzáció” kivételes mentesítést egyes törvények alól, de törvények hatályon kívül helyezését is. A tisztviselők kinevezése s letétele, a parlament összehívása és feloszlatása, a kincstárral és sereggel való rendelkezés is praerogativa. Szintén jelenthet önkényes teljhatalmat, de mindig a visszaélésnek valami színezetével. Királyi jövedelmeknek itt is csak a hűbéruraságból folyók számítanak, de kerülő utakon a parlament nélkül is növelhetni ezeket, kényszerkölcsönök, büntetéspénzek, monopóliumok halmozásával, sőt a király saját kereskedelmi vállalkozásaival is, amelyek persze letiltanak minden konkurrenciát. S ezen a ponton találkozhat mégis elsősorban a királynak és a parlament kapitalistáinak az érdeke. Minthogy a vezetőréteg, a földbirtokon és a városban is, gazdaságilag szabadabban érvényesülhetett, mint a francia típusban, az alsó népet vállalkozásaitól függővé tehette. E réteg vállalkozásainak támogatása azonosnak látszott tehát az ország gazdagodásával; és a parlament szívesen szavazta meg, rendszerint a király életére, a kereskedelem vámját, a font- és tonnapénzt, ami az állam legfőbb jövedelme lett az újkor első századaiban. Az érdekek ezen kölcsönössége, a korai kereskedelmi merkantilizmus, tette csendessé és alkalmazkodóvá a parlamentet a Tudorok uralma alatt.

Egyúttal azonban tekintetbe kell venni azt, hogy a normann hódítás óta, a hűbériség elmélyülésével, a francia típusú államszerveződés is igen nagyarányú volt Angliában és a középkor végén már itt is erős bürokrácia dolgozott. Igaz, itt nem oly elmélyülő a részek fejlődése, nem késztet oly sokoldalú szabályozásra; nem voltak élesen kialakult feudális területek, a városok sem oly masszív képződmények, mint a franciáknál. De azért csak a Tudorok hivatalnoksága forrasztotta teljesen össze Wales-t és más kisebb grófságokat az anyaországgal, érvényesítette Irország szélein, a tényleges angol uralmi területeken, az angol törvényeket, korlátozta az ir parlament önállóságát. Az összeforrasztás nem tisztán hatalommal, hanem hivatalnoki szakszerű feldolgozással is történt. Igen korán nagy főiskolák képezték ki a hivatalnokságot, igaz, hogy a hivatalos képzettség nem tudta legyőzni a szabadabb jogász-testületek versenyét, amely nem csupán a római jog bevezetését akadályozta meg, hanem erősen érvényesítette a központi bíróságok gyakorlatával szemben a vidéki szokásjogokat is. A vidéki közigazgatás és bíráskodás sem bürokratizálódott, a seriff és a békebíró nagymértékben a nemesi és tehetős rétegek érdekeinek képviselője volt. De a nagy központi hivatalnokság itt is a rendektől független üzem maradt s itt sem tisztán technikai eszköze az uralkodó hatalomnak, hanem szakszerű korlátozója is. Magas hivatalnokok, bírák itt is szembeszállanak néha a királlyal is, akit szerintük is köt a „törvény”, azaz a társadalomnak kialakult struktúrája. Ugyanez áll a parlamentre is, amely egyes ügyekre „bizottsággá” alakítja át magát, azaz szaktestületté, tényleges hatalmát alárendelvén a tárgyias szempontok erejének.

Így alakul ki az európai államszervezetnek másik vezető típusa, az adminisztráció abszolutizmusával szemben a társadalomerők állandó eleven érvényesülésével is. Az erőknek anarchisztikus vagy elnyomó érvényesülését szakszerű hivatalnoküzem akadályozza meg, a bürokrácia merev önmagába zárkozódását pedig a központi és vidéki zsüri-szerűség. A franciánál rugalmasabb államszerkezet, de mindig azzal a veszéllyel, hogy ösztönös hatalmi, gazdasági érdekek kerülnek felül, vagy az uralkodó önkénye, vagy a képviseletnek, tehát a gazdaságilag erős rétegeknek túlsúlya, az egész társadalom üzemszerű szabályozása helyett. A francia adminisztratív abszolutizmus idővel óriási teherként nehezedett a népre, de általában a kisember szerény helyzetének biztosításával, az angol parlamentáris rendszernek kisebb a társadalomképző ereje, a gyengét inkább kiszolgáltatja az erősebbnek. Az állam erős árnyalatokkal közelebb áll az antik államhoz, mint a francia, inkább érdekszövetség, mint szabályozó szervezet, inkább külső expanzióra, mint belső elmélyülésre rendelve. Igazán naggyá akkor nőtt ez az állam, amikor, a XVIII. sz.-ban, a kontinens nagymértékben lebontotta társadalmának konzervatív, védekező intézményeit és szabadabb utat engedett a gazdasági erők vállalkozásszerű érvényesülésének, s amikor a gyarmatok hódítása már elhatározó jelentőségű lett az európai életre nézve.

A Tudorok dinasztiája, részben a hivatalnoküzem nagyarányú elmélyítésével, részben a parlamentáris rétegekkel való érdekszövetséggel, erős, önkénybe átcsapó uralkodói hatalmat hozott, alázatos, alkalmazkodó parlamenttel. Az államtanácsból a főurak eltűntek, polgártagjai közül némelyek szédítő hatalomra emelkednek, mint Wolsey, VIII. Henrik minisztere, aki bíboros is lett és a pápai trón elnyerésére igyekezett, míg hirtelen kegyvesztés és halál be nem fejezte pályáját. Az államtanács és szűkebb köre, a Privy Council, a király bizalmasaiból, a franciánál erőszakosabban avatkozott bele a közigazgatási s bírói hatóságok működésébe. Külön bírói testülete, amely „Csillagkamra” néven válik hírhedtté, eredetileg a politikai zendülések ellen létesítve, beavatkozott a magánéletbe is, a gondolkodást is ellenőrizte. A nemesi közigazgatás korrupcióját, amely egészen a XIX. sz.-ig jellemző az angol viszonyokra, királyi bíróságok állításával korlátozták, viszont e bíróságok, pénzbüntetés-ítéletekkel, szinte uzsoraszervei lettek az uralkodói pénzügyeknek. A rendeletkibocsátás joga, a monopóliumok árusítása hasonlóan, a jövedelem szempontjaiból még a nép táplálkozását is rendszabályozva. Éles merkantilizmus, a külső kereskedelem harcias támogatása, az államnak és a vezetőrétegeknek közös hasznára. De mégis, ez antik vonások mellett, a termelő munkának védő szabályozásával is, ami az angol fejlődés mélyebb alapjait is biztosította.

Skócia nemesi állam, gyakori véres pártviszályokkal, szélső típusa az angol fejlődésnek. Nyelvében már angollá lett ekkor és Anglia expanzív politikája elsősorban ez ország bekebelezésére törekedett. Ezzel szemben a Stuartok skót uralkodóháza a francia szövetséget tette hagyományossá. Írország belsejének még erősen törzsszerű-nemesi társadalmával, amit ősi, de külsőségessé vált keresztény kultúra támogatott, véglegesen csak a XVII. sz.-ban tudott megbirkózni, erőszakos módon, az angol expanzió.

Az északi, skandináv államok s a keletiek, Lengyel- és Magyarország, kevéssé vettek részt a hűbéri-szokásszerű fejlődésben, az intellektualizmus később, nyugatról átvett fogalmakkal avatkozott bele a társadalom és állam alakulásába, lazább, természetesebb, elnagyoltabb szervezetébe. A természetes összefüggéseket mesterségessé, tárgyiassá téve, szintén rendi tagozódásokat teremtett, mégpedig szívós képviseleti-rendszerrel, amelyet a gyengén fejlett bürokrácia kevéssé tudott ellensúlyozni, feldolgozni. Az állam egysége természetes tartozéka az államfogalomnak, nincsenek erősen önálló feudális részállamok a középkorban, – de ez a központosítás külsőleges, nem jelenti a társadalomviszonyok mély, üzemszerű feldolgozását. A fejedelmi hatalom ereje erős egyéniségtől, erős társadalmi csoportokkal való érdekközösségtől, vagy erős katonai hatalomtól függ; máskülönben alá van vetve nagyurak vagy szövetkező rétegek ösztönös érdekeinek.

A skandináv államok belső szervezete a szabadabb, ősi és a nyugati, hűbéri társadalmasodás állandó küzdelmét mutatja, a két módszernek az angolhoz hasonló átható kölcsönössége, vegyülése nélkül. Dánia inkább német hatás alatt áll, az újkor elején erős rendi képviselettel, a XVII. sz.-ban abszolút fejedelemséggel. Svédország a perszonál-únió ellenére a középkor végétől mindinkább függetleníti magát Dánia-Norvégiától. Itt már jellemző az, hogy hatalmas főurak veszik kezükbe a vezetést, akik azonban nem feudális fejedelemségek urai, hanem inkább nagybirtokos pártvezérek, nagyméltóságok viselői. Alattuk a papság, nemesség, városok kúriái, amelyhez itt az önálló parasztok kúriája is járult. Svájcon és Tirolon kívül az egyedüli ország, amelyben a paraszt is résztvesz a rendi képviseletben. A dán dinasztia az újkor elején meg akarta kísérelni a nyugati mintára való abszolút kormányzatot, II. Keresztély 1520-ban Stockholmban borzalmas vérfürdővel akarta kiirtani az ellenkező pártokat. De otthon, Dániában sem tudott úrrá lenni a rendiségen, a svédek pedig Wasa Gusztáv vezetése alatt, Lübeck segítségével, fellázadtak és 1523-ban győzelmes vezérüket királyukká választották. Az új dinasztia alatt az erők összefogása, gazdasági és katonai központosítása hódító hatalommá tette Svédországot.

Lengyel- és Magyarország államszervezete szintén a nagybirtokos családok és főméltóságok vezetése alatt álló rendi rétegeződésen alapszik, de a nyugati jogi fogalmak elnagyolt átvitelével nemessé lesz minden szabad birtokos család; a városok szerepe jelentéktelen, a parasztság politikai jogok nélküli. Szinte a köznemesek százezreinek köztársaságai, természetesen mindig nagyúri pártvezérek alá sorakozva, a választott király hatalmát erősen korlátozva. Magyarországon kevesebb szélsőséggel s a Habsburg-dinasztia azután megakadályozza a következetes önálló fejlődést, bár a rendi képviseletet sohasem tudja megszüntetni. Lengyelország a középkoron át is kevésbbé egységes állam, már az orosz típusba hajló kisfejedelemségekkel kezdődik szerveződése. Igazi, nyugati módon fejlődött magva a krakkói fejedelemség, jelentékeny bürokráciával; különben a vajdaságok, kasztellanatusok nemesi önkormányzatai viszik a közigazgatást, a paraszt mind erősebb megkötésével, a polgárság nyugatias szervezetének lehető elnyomásával. A hatalmas területű ország tulajdonképpen a lengyel királyság és a litván nagyhercegség perszonál-úniója a Jagellók alatt, csak a XVI. sz. végén egyesül törvényesen egy királysággá. Az országgyűlés (sejm) a főurak, nagyméltóságok szenátusából és a kerületek nemesi követeinek gyűléséből áll, a városok közül csak Krakkónak van állandóbb képviselete. A központi bürokrácia helyett a nemesi, választott tisztségek jelentősége nő egyre az újkoron át is, idővel a vidékek nemesi gyűlései szinte önálló pénzügyi, bírói és katonai szervezetet létesítenek területükre. A nyugati jogfogalmak külsőleges átvitelére legjellemzőbb az, hogy idővel egyetlen köznemesi képviselő vétója meghiúsíthatta az országgyűlés határozatát, – holott itt a nemes inkább csak a maga személyében szerepel a gyűlésen, nem pedig egy teljes, történetileg kialakult társadalomképlet vezetőjeként, mint a nyugati rendiségben. E viszonyok az újkor folyamán fejlődtek szélsőségesekké: kézzelfogható példája annak, hogy a képviseleti rendszer önmagában véve nem lényege a modern államfejlődésnek, hanem eredetileg primitív módszer, ami csak az adminisztráció üzemszerűségével való kölcsönösségben válhatott hasznossá az európai államszervezetben.

A középkori, szokásszerű társadalmasodás mintegy az alsó talajra húzza le a törekvéseket, amelyek gyors, racionális, külsőleges módszerekkel hatalmi államszervezeteket akarnának létesíteni. A társadalomnak e megrögzött ellenállása mély, lassú feldolgozásra kényszerít, az államnak mintegy újból kell a társadalomból felnőnie, belső szabályozó feladatokat átvennie.

Ennek következménye, hogy egyik állam sem fejlődhet nagy, hódító birodalommá. Mindegyik a maga társadalmához kapcsolódik; végső eredményképpen ahhoz a társadalomhoz, amit a szociális érintkezés elemi eszköze, a nyelv tesz egységessé. Hódító birodalom helyett nemzetállamok sokasága alakul ki. Dinasztiák uralma több államon nem jelent egységes birodalmat. A dinasztikus rendszer jellemző az európai államszerveződésre: nem racionális hatalomegyesülés, hanem szokásszerű felnövekvés, az állandóságot biztosító, a hirtelen ellentéteket egyenlítgető uralkodás. A modern fejlődés egyik legsajátosabb jelensége az, hogy a dinasztia primitív gondolatát a patriarkális időkből az elvont, racionális állameszme számára is megtartotta, – mint ahogyan az európai fejlődés tulajdonképpen nem más, mint ősi, természetes emberi gondolatok, viszonyok védelme, hasznosítása az erők nyers érvényesülésével szemben. Nemzetállam és dinasztia: jelképezi az egész európai társadalomfejlődést, amely nem más, mint meleg, otthonias, kisszerű méltányos emberközti viszonyok felemelése a szerveződés legerősebb értékeivé.

Az állampolgár fogalma, amivel az antik fejlődés megindult, az Okcidensen csak későn bontakozik ki a szokásszerű képletekből. Még a XVI. sz. végén is, Franciaországban is, sokáig töpreng egy földesúri tiszt és várnagy, akinek ura fellázadt a király ellen, hogy ő vajjon urának vagy a királynak alattvalója-e, kinek tartozik elsősorban hűséggel. A polgár, s általában az individuum is, mélyen beágyazódik a maga sajátos társadalmi összefüggéseibe. Az ellenállás, amit minden külső erővel szemben ily módon kifejt, amivel a korai, egyoldalú uniformizálódást, számszerűségre való bontást megakadályozza, helyzetének, létigényeinek figyelembe vételére kényszerít minden felsőbb szerveződést. A polgár fogalma tehát idővel a szabályozott jogok, a védelemre, támogatásra való igények oly kincstárával lép elő, amilyenről az antik társadalomnak sejtelme sem volt, s ez az európai államfejlődésnek legvégső értelme.