{4-417.} III. rész •
NEMZETKÖZI POLITIKAI VITAINTÉZŐ ELJÁRÁSOK: A NAGYHATALMI EGYETÉRTÉS ÉS A PÁRTATLAN POLITIKAI DÖNTÉS KULCSKÉRDÉSEI

a) ÁLLAMALAKULÁSI ÉS TERÜLETRENDEZÉSI ELJÁRÁSOK EGYKOR ÉS MA

Ha tisztázni akarjuk, hogy milyen államalakulási és területrendezési eljárásokkal és szervekkel rendelkezik a mai nemzetközi jog, akkor még egyszer fel kell idéznünk a nemzetközi államközösség megelőző korszakának, az újkori európai monarchiák nemzetközi jogának idevonatkozó s ma sem teljesen hatályát vesztett szabály- és eljárásrendszerét.

Az újkori monarchiák és a lassan elfogyatkozó arisztokratikus köztársaságok államközösségének alapelve a monarchikus-feudális legitimitás volt, amelynek konkretizálási és alkalmazási problémái főleg örökösödési szabályok és dinasztikus szerződések értelmezésében, gazdátlanná vált területek hovatartozásának eldöntésében, feudális jogok, hűbéri viszonylatok tartalmának megállapításában jelentkeztek. Ezeknek eldöntésére, mint mondottuk, a monarchikus-feudális Európa egy primitívségig egyszerű, de ugyanakkor a 19. század elejére, a bécsi kongresszus idejére nagyon logikusan végiggondolt eljárás- és szabályrendszert hozott létre, mely részben jogszabályokból, részben kifejezett vagy hallgatólagos konvenciókból tevődött össze a következőképpen:

{4-418.} államközi területváltozásokhoz szükséges és elegendő az alattvalóik lojalitásával is rendelkező uralkodók egymás közötti szerződése, akik szükség esetén harmadik hatalmak közvetítésével, területi cserékkel állítják helyre a megbillent egyensúlyt,

új államok alakulásához a régiek elismerése és a velük való diplomáciai viszony felvétele szükséges,

a békés megállapodás útján elintéződni nem tudó vitás kérdéseket eldönti a hivatásos hadseregekre korlátozott, párbajszerű, eljárásszerű háború, melynek eredményeképpen létrejön a megegyezéses, a győzelmet nem végsőkig kihasználó, hanem csak a vitás kérdést eldöntő békeszerződés,

gazdátlan területek hovatartozását, gyengébb államok elmérgesedő vitáit, komplikáltabb államalakulási és területi kérdéseket vagy más, az egész európai közösséget érintő problémákat eldönti a hatalmak együttese, az európai koncert.

Ez a rendszer, mely inkább hasonlított egy arisztokratikus klub becsület- és párbajkódexéhez, mint egy modern jogrendszerhez, elegendő volt ahhoz, hogy a monarchikus-feudális legitimitás elvét konkrét kérdésekben az erőviszonyoknak némileg engedve, de egészében hűen alkalmazza, és olyan tartós megoldásokat hozzon létre, melyeket az érdekeltek – az uralkodók és alattvalók – készek voltak véglegesnek elfogadni. Működött is mindaddig, amíg az európai uralkodók maguk nem sebezték halálra azzal, hogy útjára indítottak egy általános védkötelezettség mellett vívott egyetemes európai háborút.

Az európai monarchikus államrendszer összeomlása azonban nem helyezte teljességgel hatályon kívül a szabályoknak és eljárásoknak ezt rendszerét, mivel abba már előzőleg belenőttek a nyugat-európai és tengerentúli alkotmányos monarchiák és népképviseleti köztársaságok is, minek következtében a monarchiák nemzetközi joga már előzőleg „a” nemzetközi joggá vált. Az önrendelkezési elv uralomra {4-419.} jutása azonban a háborúnak és békének, államalakulásnak és területrendezésnek ezt a szabályozását sok tekintetben értelmetlenné, ellentmondóvá és működésképtelenné tette, anélkül hogy mellette vagy helyette teljes értékű új, működőképes rendszer épült volna ki. Igaz, hogy az első, majd a második világháborút követően az államok világméretűvé szélesedett közösségében rendkívül sokágú fejlődés és intézményesedés zajlott le, melynek keretében létrejött a Nemzetek Szövetsége, majd az Egyesült Nemzetek Szervezete, és sok más szakszerű szerv mellett az állandó Nemzetközi Bíróság is. Ennek ellenére a nemzetközi élet kritikus államalakulási és területrendezési kérdéseiben a ma irányadó eljárás és szervezet a nagyobbrészt működésképtelenné vált régi és ez irányban elegendően nem működésképes új eljárásoknak és szerveknek olyan ötvözetéből áll, melyet egészében elégtelennek, az önmagában zárt réginél elégtelenebbnek kell minősítenünk. Ezt az elégtelenséget a következő tételekbe foglalhatjuk össze:

a háború totálissá vált, s így lehetetlenült mint vitákat elintéző eljárás, megszüntetése minden nemzetközi jogalkotás és politika központi célja, és mégis alapjában változatlanul, intézményszerűen itt van,

a felkelés – egyéb eljárások hiányában – az önrendelkezés kivívásának mind gyakoribbá vált s teljesen ki nem kapcsolható eszköze, anélkül hogy intézményesedése, szabályos eljárássá válása remélhető volna,

a háborút megakadályozni képes nemzetközi karhatalom eddig csak ritkán és közepes eredménnyel működött, többek között a működéséhez szükséges nagyhatalmi egyetértés hiánya miatt is,

a nemzetközi egyetértés létrehozására alkalmas nemzetközi tárgyalások technikája és szelleme súlyosan megromlott, de ezenfelül is

a nemzetközi szerződés államalakulásokat és területi változásokat legitimáló ereje megcsökkent, még sincs helyette más,

{4-420.} az elismerés és diplomáciai kapcsolat pedig államalakulásokat stabilizáló eszközből ötletszerűen alkalmazott politikai fegyverré vált,

a teljes önrendelkezés pótlására elgondolt kisebbségi jogok és területi önkormányzatok nemzetközi biztosítása, bár haszna és szüksége nem szűnt meg, nem tudott mindenütt az önrendelkezést követelő lakosság lojalitását döntően befolyásoló tényezővé válni,

az ennek visszahatására előtérbe került lakosságáttelepítés pedig olyan módszer, melynek szélesebb körben és megfelelő garanciák nélkül való elterjedése megsemmisítené a területi legitimitás utolsó általánosan elfogadott érvényes jogcímét: a népeknek a maguk területével való rendelkezését,

az államalakulásokat és a területi változásokat a közmeggyőződésben igazán legitimálni képes önrendelkezési eljárás, a népszavazás az eddigi tapasztalatok szerint rendkívül hasznos, de nagyon érzékeny, könnyen eltorzítható intézmény, mely eddig merőben ötletszerűen és alkalomszerűen került alkalmazásra, problémái összefüggően nem tisztázódtak, s a működésének eredményességéhez szükséges pártatlan döntő fórumok nem jöttek létre,

a hatalmak koncertje ugyanis, mely az első világháborúig legfelsőbb nemzetközi rendező szervként működött, mind kevésbé tudott és tud eleget tenni a nagyhatalmi egyetértés és legfelsőbb szintű döntés modern követelményeinek, s ha egyáltalán működésbe lép, ez rendszerint azért történik, hogy valamely okból megkerülje a hatályban levő intézményesebb világszervezeti eljárásokat,

ugyanakkor a nagyhatalmi egyetértés modernebb formáját megtestesítő Biztonsági Tanács intézményesebb szervezete ellenére sokszor erőtlenebbül és hatástalanabbul működik, mint annak idején a hatalmak koncertje: háborúmegelőző feladatkörét éppen csak hogy betölti, karhatalmi működése nem indult meg a kívánatos módon, általános rendező működése pedig nem megy túl az egészen pillanatnyi megoldásokon, {4-421.} s messze alatta marad az egykori nagyhatalmi koncert működésének,

annak ellenére, hogy a nagyhatalmi egyetértés létrehozásában nagy jelentőségű közvetítés intézménye az Egyesült Nemzetek Főtitkárának működésében jelentős mértékű szervezett erősítést kapott,

a pártatlan fórumokként létrejött állandó Nemzetközi Bíróság és egyéb részleges hatáskörű nemzetközi bíróságok a tételes nemzetközi jogszabályok szorosan vett alkalmazásán túl nem kapták meg – és el is hárították maguktól a politikai döntőbíráskodás szerepkörét,

viszont az így támadt űrt betölteni képes pártatlan nemzetközi politikai döntőbíráskodás mind a mai napig intézményesen kialakulni nem volt képes.

Lássuk e tételeket egyenként.

b) AZ ABSZURDDÁ VÁLT ÉS MÉGIS ITT LÉVŐ HÁBORÚ

A háború, melynek a 18. századra egy nagymértékben civilizált, a polgári lakosságot és a kiképzett hivatásos katonát egyaránt kímélő módja alakult ki, a 19. századtól kezdve újból mind totálisabbá válik. E végzetes fejlődés első állomása az általános védkötelezettség volt, mely a háborúba – akár a népnek magának, akár más erőknek az érdekében – az egész népet belevonta, s amelyet sokáig úgy kezeltek, mint a tömegek politikai demokratizálódásával valamiképpen párhuzamos fejleményt. Ezt logikusan követő lépés volt az egyetemes népháború mind gyakrabban megjelenő gyakorlata, mely minden lehetséges eszközzel fordul szembe a hódító, betolakodó idegen hadsereggel, mint amely már nem a mi királyunkkal párbajozó szomszéd királyt, hanem az egészében jogtalan hódítóvá előlépett szomszéd népet képviseli. Erre válaszul az idegen földre lépő hadseregek jogot formáltak ahhoz, hogy – a hivatásos katonák háborújának lényegében már értelmetlenné vált klasszikus szabályai szerint – „orvlövészekké” nyilvánítsák a velük „jogtalanul” szembeforduló {4-422.} civileket, franctireuröket, komitácsikat, partizánokat, ellenállókat, ami a háború embertelenségét megsokszorozta és a háborút még szélesebb embercsoportokra terjesztette ki. Ennek arányában mindinkább napvilágra kerül a háború ilyen értelmű „demokratizálódása” és a szabadság demokratizálódása közötti alapvető ellentét. Verekedést kedvelő nagyurak és hivatásos katonák felfoghatták az emberölést, az egymással szemben kölcsönösen vállalt életveszedelmet párbajszerűen, sportként, de a békés néptömegek számára a háború úgy jelenik meg, mint amit vagy el sem kell kezdeni, vagy ha egyszer komoly ügy kockára tételével elkezdődött, akkor halálos komolysággal az ellenség megsemmisítéséig kell folytatni. Az általános védkötelezettség és az egyetemes népháború után olyan fejlemények következtek, melyeket már csak merő gúnyból lehetett a háború demokratikus továbbfejlesztésének nevezni: a korlátlan tengeralattjáró-harc, a polgári lakosság kiéheztetése, a hátországra kiterjesztett légi bombázások új vívmányai. Ennek eredményeképpen a háború az első világháború végével az emberi haladás és boldogság első számú ellenségévé lépett elő, aminek megelőzése és megszüntetése a világháború után alakult világszervezetek legfőbb célkitűzése lett. Mindezt betetőzte az atombomba megjelenése, mely a technika haladásának jóvoltából ma ott tart, hogy az emberiség totális pusztulásának perspektíváját is magában rejti. Ezzel a háború „fejlődése” elméletileg elérte a maga „csúcspontját”, s most már csak a gyakorlati megvalósítás vagy visszafordulás alternatíváin van még egy kis időnk gondolkodni.

E pillanatban az indokolt félelem valóban elő is idézett némi üdvös kijózanodást és megállást egy olyan ponton, melyet a „rettegés egyensúlya” néven szoktak emlegetni. Ez az egyensúly azonban csak addig tart, amíg a technika állása azt szuggerálja, hogy egy atomháborúban a győzőt is oly mértékű pusztulás várja, mely győzelmét illuzórikussá fogja tenni. A tudománnyal és technikával laikusként szembenállók azonban – {4-423.} politikusok és nép egyaránt – teljesen védtelenek egy esetleges olyan technikai fejleménnyel szemben, mely a rettegésnek ezt az egyensúlyát felborítja, és vagy a védelemnek, vagy a támadásnak olyan teljességét helyezi kilátásba, mely mellett a haditechnika állása nemcsak hogy nem elrettentő, hanem egyenesen biztató hatású lesz a támadás, a preventív háború veszedelmes ideológiája és a gyakorlata számára. Védtelenek vagyunk ezzel a lehetséges fejleménnyel szemben, anélkül hogy ártatlanok volnánk benne, hiszen a politikusok és a közvélemény egy része a maga országa számára természetszerűen kívánatosnak tekintett politikai és katonai fölény érdekében éppen ebben az irányban fejt ki nyomást a tudományra és technikára, abban a sokszor teljesen őszinte hitben, hogy ilyen eszközök birtoka csak a másik, „rossz” ország kezében veszedelmes a békére, az övében nem. Életkérdése tehát az emberiségnek, hogy az atomháború veszedelmét a rettegés pillanatnyi egyensúlya helyett a nemzetközi szerveződés valamiféle előrehaladása is csökkentse.

Ilyen körülmények között logikusan jelent meg a két világháború után az a törekvés, hogy a háború megszűnjön az államok számára engedélyezett pusztító tevékenység lenni, és helyeztessék törvényen kívül. Ennek jegyében jöttek létre a világszervezetek alapokmányai, melyek nemzetközi jogilag előbb részben, majd teljesen tilosnak, nemzetközi jogsértésnek nyilvánították a háború kezdeményezését, a támadó háborút, s nemzetközi közösségi feladatnak annak megakadályozását.

Ezzel azonban a háború intézményes helyzete nem változott akkorát a nemzetközi közösségben, mint ahogyan azt a politikai, jogászi és laikus közvélemény feltételezni hajlandó. Köztudomás szerint az első világháborúig az államokat nemzetközi jogilag megillette a háborúviselés, a hadüzenet joga. Ez a köztudomás azonban meglehetősen elmellőzi azt a tényt, hogy az államok annak idején is csak a legritkábban éltek minden további nélkül ezzel a joggal, hanem csaknem {4-424.} mindig kihívottnak vagy megtámadottnak vallották s nagyobbrészt érezték is magukat. Másrészt a háború törvényen kívül helyezése sem változtatott azon a helyzeten, hogy a nemzetközi közösségben csak igen kezdetleges formában létezik a támadás megállapítására és megtorlására alkalmas szabályrendszer, eljárás és karhatalom; így a támadással szemben védekező háború továbbra sincs s nem is lehet nemzetközi jogilag megtiltva, s háborús konfliktus esetén a háborús felek általában továbbra is kölcsönösen a másikat minősítik támadónak és magukat védekezőnek. Eddig gyakorlatilag támadó háború bűnöseinek megbüntetésére egyetlen esetben, a második világháború bűnöseivel kapcsolatban került sor, olyan egyszeri jogszabályok, egyszeri eljárás és egyszeri szervek útján, melyeket nem követett további állandósulás és intézményesedés, s nehezen is követhetett, mert egyszeri és nem tipikus volt a második világháborúban kialakult helyzet is, melyben az egyik oldal a „szokás”-tól eltérően leplezetlenül és egy elvszerűen támadó világnézet nevében vállalta a támadó szerepét, ezzel világháborút robbantott ki, s azt el is vesztette, éspedig feltétel nélküli megadás formájában. A világszervezetek alapokmányai elvileg ugyan szintén rendelkeznek a megállapított támadóval szemben teendő intézkedésekről, azonban az alapokmányokban lefektetett békéltető eljárás és a közvetítő hatalmak és nemzetközi fórumok ennek alapján kialakult gyakorlata elsősorban akörül forgott és forog, hogy miképpen lehetne egy itt vagy ott kitörni készülő háborút megelőzni, ha pedig kitört, miképpen lehetne minél hamarabb valamilyen megállapodást vagy legalábbis tűzszünetet, fegyverszünetet elérni. S ha így sikerült a háborút megállítani, akkor többnyire nem sietnek még azzal is nehezíteni a rendszerint amúgy is borotvaélen táncoló helyzetet, hogy mindenáron megkeressék, még kevésbé, hogy meg is büntessék a szóban lévő háború vagy háborús fenyegetés bűnöseit. Úgy látszik, hogy a világ adott politikai szerkezete mellett a háború visszaszorításának útja {4-425.} döntően nem a támadás intézményes megtorlásán keresztül vezet, különösen nem nagyhatalmi háború esetén.

A mondottakból az a meghökkentő helyzet következik, hogy a háború intézményes létezése az első világháború előtti helyzethez képest lényegében nem változott meg, annak ellenére, hogy a háború törvényen kívül helyeztetett és a nemzetközi közösség intézményesedése nagymértékben előrehaladt. Ugyanis 1. az államok és nemzetek, mint akkor, most is, mielőtt háborút kezdenének, általában megtámadottnak vagy kihívottnak nyilvánítják – és hiszik – magukat, 2. a többi hatalmak, mint akkor, most is megpróbálják a háborút lehetőleg megelőzni, ha kitört, lokalizálni és minél hamarabb befejezéshez juttatni, 3. ha ez sikerült, úgy a többi hatalmak, illetőleg a világszervezetek, mint akkor, most sem nagyon ragaszkodnak ahhoz, hogy valakit a háborúért felelősnek nyilvánítsanak, pláne felelősségre vonjanak, mely utóbbira akkor sem volt, most sincs általános érvényű eljárás, 4. ha pedig a háború egész nagyhatalmi csoportosulások között tör ki, úgy, hogy nem marad komoly hatalom, mely a közvetítő szerepét felvehesse, akkor ez ellen, mint akkor, most sincs semmiféle intézményes orvosság.

A háború tehát változatlanul itt van mint nemzetközi intézmény. Ennek megfelelően továbbra is szó esik, és van is értelme, hogy szó essék szabályainak betartásáról vagy be nem tartásáról, függetlenül attól, hogy a modern nemzetközi jog szerint a támadó háború egészében nemzetközi deliktum. Sőt egyes, a technika fejlődése által előhívott problémák tárgyában a háború jogszabályainak továbbfejlesztése is szükségessé vált és válhat. Csupán abban különbözik a mai helyzet a régebbitől, hogy ma a háttérben ott leselkedik a világ teljes pusztulásával fenyegető, így többek között a háború szabályozását is tárgytalanná tevő atomháború.

Minthogy azonban a rettegés pillanatnyi egyensúlya az atomháború közvetlen veszedelmét csökkenteni látszik, s a háború intézményes létezése nem szűnt meg, mindez groteszk {4-426.} módon, de logikusan megnövelte az atomháború méretén innen maradó „korlátozott” háborúskodás lehetőségét, és némileg a hozzá való kedvet is. Az atomháborút kockáztatni nem akaró atomhatalmak árnyékában ugyanis kisebb-nagyobb lehetőség nyílik az atomfegyverrel nem rendelkező országok háborúi vagy polgárháborúi számára, melyeknek keretében azok vagy egymás közötti ügyeiket próbálják dűlőre vinni, vagy az – egymással továbbra is békeállapotban maradó – nagyhatalmak mérkőzései számára nyújtanak terepet. Mindezekben a háborúkban azonban furcsa módon megmutatkozik az, hogy az atomfegyverrel rendelkező, de annak veszélyességétől okkal félő nagyhatalmak a háború bizonyos vetületében tehetetlenekké váltak: a régebbi helyzethez képest ma nehezebben tudják a kisebb hatalmak által kezdeményezett háborúkat megakadályozni, és azt is nehezebben tudják biztosítani, hogy saját „albérleti” háborúikban ne váljanak „eszközeik” eszközeivé. Mintha hasonlóak volnának azokhoz a tankokhoz, melyek bizonyos távolságon túl megsemmisítő tűzerőt tudnak kifejteni, de tehetetlenek a közelükbe lopózott gyalogossal szemben. Természetes továbbá, hogy az ilyen helyi háborúkban is jelen van az atomháború veszélye, akár az atomfegyver elterjedése, akár az atomhatalmaknak az ilyen háborúkba való közvetlen belecsúszása útján.

De mit lehet egyáltalán „elintézni” ilyen korlátozott háborúkkal? Ma gyakorlatilag ott tartunk, hogy egy atomháborún innen maradó, tehát ahhoz viszonyítva „korlátozott” háborúval is alig lehet bármit is „elintézni”, mert 1. a háború elhúzódásának olyan nagy a kockázata, hogy a háborút a világszervezetek és a háborún kívül álló többi ország, amennyiben lehet, valamilyen átmeneti helyzetben megállítják, 2. a nemzetközi köztudat vonakodik olyan helyzet legalizálásától, mely háború eredménye, hacsak az nem egy támadót legyőző háború, 3. a háborúnak az atomháborún innen maradó totálissá válása is olyan indulatokat kavar fel {4-427.} az egész lakosságban, melyek mellett merőben a vitás kérdésre szorítkozó megegyezéses békeszerződést kötni csaknem lehetetlen, és 4. az önrendelkezési elv általános elfogadottsága folytán még egy esetleg létrejövő békeszerződés sem garantálhatja magában az országok lojalitását egy új helyzettel és a népek lojalitását az új uralommal szemben.

Ennélfogva csak a következő határesetben volna elképzelhető, hogy egy háború bármit is elintézzen: 1. ha a háború egészen rövid ideig tart, és az általános védkötelezettségen túlmenően nem válik totálissá, 2. ha a háborút az nyeri meg, akinek „igaza” van, éspedig mind formailag (nem ő a támadó!), mind érdemben (a vitás kérdésnek az önrendelkezési elv szerinti megoldását kívánja!), és 3. ha a győző a győzelem után nem akarja a győzelmét a vitás kérdés elintézésén túlmenően kihasználni. Ez a teljesen valószínűtlen határeset a második világháború vége óta egyetlen háborúban sem következett be, minek következtében e háborúk, bár nagyjában a hagyományos háború feltételei között folytak, lényegileg sehová sem vezettek, hanem vagy a háború előtti helyzettel azonos, vagy attól eltérő, de mindenképpen fegyverszünetnél nem jobb helyzeteket eredményeztek.*Legújabban a bengáliai háború közelítette meg az ügyet elintéző háború fenti sémáját annak révén, hogy egy jogosnak minősíthető önrendelkezési igény megkapta a szomszéd nagyhatalom gyors eredménnyel járó katonai támogatását.

Mindennek eredményeképpen a háború csaknem teljesen lehetetlenült mint függő államalakulási és területi kérdéseket „elintéző” eljárás. Nyilvánvaló viszont, hogy a háború törvényen kívül helyezése abszolút erejű nemzetközi központi hatalom híján csak annyiban válhat valamennyire is hatékonnyá, ha az alapvető államalakulási és területi kérdésekben – melyek ma is és mindenkor a legtöbb elmérgesedett vita hátterét alkotják, és eddig leginkább keresték a háború útján való megoldást – létrejönnek olyan ugyancsak kivételes, de nem háborús eljárások, melyek a háború mint a központi hatalommal nem rendelkező közösségek egyik legjellegzetesebb {4-428.} eljárása helyett alkalmazásra kerülhetnek. Ilyen eljárások híján a háborúról vagy az erőszakról való egyoldalú vagy kölcsönös lemondás deklarálása csupán egy szimpatikus, de teljességgel bizonytalan értékű demonstráció marad.

c) A FELKELÉS ÉS A POLGÁRI ENGEDETLENSÉG MINT VITÁS KÉRDÉSEKET ELDÖNTŐ ELJÁRÁSOK

A nem háborús eljárások között mindenekelőtt az erőszakalkalmazás olyan formáit kell szemügyre vennünk, melyek az emberiségre a háborúnál kevésbé veszélyesek, s a népszuverenitás és önrendelkezés gondolatkörével nincsenek olyan éles ellentétben, mint a háború. Gondolunk elsősorban a felkelés, forradalom, nemzeti szabadságharc jelenségeire, melyeknek, mint végső eszközöknek, szerepük volt és még ma is van a népszuverenitás és önrendelkezés elveinek érvényre juttatásában.

A felkelést a régi nemzetközi jog is ismerte mint államalakulási formát: ennek köszönhette külön állami létét két olyan jelentős régebbi államalakulás, mint Németalföld és az Egyesült Államok. Az ilyen államalakulás azonban – mely egyben a régi monarchikus államrendszer bukását is előrevetítette – a régi nemzetközi jogban szükségszerűen periferikus, ritkán előforduló és gyanakvással kezelt jelenség volt: a szabály úgy szólt, hogy az olyan felkelés igényelheti magával szemben a háború szabályainak, pl. a hadifoglyokkal való bánásmód stb. tekintetében való alkalmazását, mely elegendőképpen stabil és rendezett hatalom ahhoz, hogy maga is betartsa a háború szabályait, többek között képes legyen harcoló egységeit megfelelő jelzéssel, uniformissal megkülönböztetni. Vagyis a felkelés – mely a 18. században összehasonlíthatatlanul emberpusztítóbb volt, mint a háború – a régi nemzetközi jogban jellemző módon csak azáltal szerezhetett magának polgárjogot, ha minél inkább hasonult a „szabályos” háborúhoz. A mai helyzet, mondhatjuk, teljesen {4-429.} fordított: a felkelésnél sokkal emberpusztítóbb és közgyűlölet tárgyát képező háború az, mely csak azáltal szerezhet magának némi megbecsülést, ha minél több elemét mutatja a nép felkelésének, a hódítók vagy elnyomók elleni szabadságharcnak.

Ma kétségtelen jelei vannak, hogy a felkelés, a nemzeti szabadságharc, valamint ezek enyhített és passzív formája, a polgári engedetlenség az önrendelkezés érvényesítésének a réginél sokkal gyakoribb és bevezetettebb formájává lett. A folyamatnak magának is kezdenek bizonyos sztereotip, ismétlődő eseménysorai kialakulni: az elnyomó, a gyarmati hatalom előbb megpróbálja a felkelést, a polgári engedetlenséget merőben hűtlenségként, rendőri és büntetőjogi síkon kezelni, majd különböző lépcsőkben engedményeket tesz, majd elfogadja az ellenállás szervezetét tárgyalópartnernek, s végül valamiféle megállapodás formájában elismeri a vele szemben álló nép önrendelkezését, esetleg nemzetté, sőt állammá alakulásra való jogát. Kétségtelenül áll az is, hogy az olyan uralkodó hatalom, mely az ilyenféle mozgalmakkal szemben a végsőkig kitart a büntetőjogi kezelés, a kíméletlen letörés és a teljes megsemmisítés politikája mellett, a nemzetközi közvéleményben érezhető rosszallással találja szemben magát. Annak azonban nincs jele és a jövőre nézve sem tekinthetjük valószínűnek, hogy mindebből előbb-utóbb ki tudna nőni a felkelés jogi és „konvencionális” szabályainak a háború szabályaihoz hasonló összefüggő külön rendszere. Ennek útjában áll a világ veszélyeztetettségének adott körülményei között mindenekelőtt az, hogy a felkelések több okból könnyen átmehetnek háborúba. Olyan esetekben továbbá, amikor nem az uralkodó országtól területileg és kulturálisan élesen elváló távoli gyarmatokról van szó, hanem az anyaországhoz kapcsolódó terület lakosságáról, ezeknek elszakadással is fenyegető önrendelkezését még a legdemokratikusabb országok is nehezen hajlandók elismerni, kevésbé demokratikus szellemű országban pedig {4-430.} ilyen mozgalmakkal szemben a retorziók végletes elvadulása, a tömeges kitelepítés, sőt a népirtás is fenyeget.

A szabadságharc, a felkelés „legalizálását”, eljárássá válását tehát alig remélhetjük, bár azt kizárni a lehetséges államalakulási és önrendelkezési formák köréből mindaddig nem lehet, amíg helyét nála békésebb, bár természetszerűen szintén kivételes eljárások be nem töltik. Ilyen lehet mindenekelőtt a már említett polgári engedetlenség, aminek azonban többek között szintén előfeltétele az is, hogy a vele szemben álló uralkodó, elnyomó hatalmakban is általában létezzék vagy kialakuljon az ilyen mozgalmak bizonyos fokú erkölcsi, politikai és jogi respektálása. Ez mostanáig csak igen bizonytalanul és esetlegesen, országok és kormányok demokratizmusa szerint változó mértékben következett be. Ezenfelül ahhoz, hogy a háború mellett a fegyveres felkelés is feleslegessé és értelmetlenné változhasson, további feltételekként szükségesek volnának a nemzetközi karhatalmi fellépés, nagyhatalmi egyetértés, kisebbségi jogok és pártatlan eljárások fejlődése is. Ezek azonban átvezetnek bennünket a következőkben tárgyalandó kérdésekhez.

d) A NEMZETKÖZI KARHATALOM PROBLÉMÁJA

Nemzetközi karhatalom felállításának szükségessége először a két világháború után létesült világszervezetek célkitűzéseinek és eljárásainak folyományaképpen jelentkezett, de már a bécsi kongresszus és az első világháború közötti időben is több ízben eljártak az európai közösség nagyhatalmai olyan együttes fellépés formájában, melynek karhatalmi jellege volt. A Szent Szövetség ilynemű akcióit – melyektől Anglia távol tartotta magát – azok reakciós tartalma tette rossz emlékűvé. Ugyancsak nem túl jó emlékűek a 19. század végén Kínával és a latin-amerikai adós államokkal szemben történt közös akciók, melyek sem a béke megőrzése, sem valamiféle államalakulási vagy területi kérdés megoldása szempontjából nem jelentettek pozitívumot. Ezzel szemben a görög {4-431.} szabadságharc oldalán történt angol–francia–orosz közbelépés – melytől a két közép-európai nagyhatalom maradt távol – egy önrendelkezésre irányuló nemzetalakulás útját egyengette, s egy súlyos függő kérdés megoldását vitte előre. Ugyancsak az ottomán birodalom felbomlásával kapcsolatban végeztek a nagyhatalmak több ízben is közös karhatalmi, rendőri tevékenységet a 20. század elején, pl. Krétában és Macedóniában, ami kisebb-nagyobb mértékben hozzájárult az ottani alávetett népekre nehezedő kormányzati nyomás csökkentéséhez, s előkészítette azok önrendelkezését. Több vonatkozásban karhatalmi jellege volt a két világháború után a győztes hatalmak közös fellépéseinek is, de ezek inkább átmeneti intézkedések lebonyolításában állottak. Mindezeket a különböző értékű akciókat egyaránt az jellemezte, hogy azok vagy az összes nagyhatalmak akciói voltak, vagy több nagyhatalom olyan akciói, amelyeket a bennük részt nem vevő nagyhatalmak is kifejezetten támogattak vagy hallgatólagosan tudomásul vettek.

A két világháború után a támadó háború jogsértéssé nyilvánítása és a kötelező világszervezeti határozatok esetleges kikényszerítése immár szükségességként vetette fel a nemzetközi karhatalom kérdését. Az Egyesült Nemzetek alapokmányának idevonatkozó rendelkezései a Biztonsági Tanács előtt lévő viszályok elintézése kapcsán szólnak az ehhez szükséges fegyveres erőről s az azt irányító Vezérkari Bizottságról, mely az öt, állandó tagsággal rendelkező nagyhatalom megbízottjaiból áll. Ebből világosan kiderül az az elgondolás, hogy a nemzetközi karhatalmat – a nemzetközi államközösség szerkezeti adottságainak megfelelően – elsősorban a nagyhatalmak egyetértésére s azok saját hadseregeinek súlyára lehet és kell alapozni, akárcsak a nagyhatalmak régebbi, kevésbé intézményes karhatalmi fellépését. A mai napig azonban sem ilyen jellegű alkalmazására, sem a papíron előírt Vezérkari Bizottság működésbe lépésére nem került sor.

{4-432.} Sor került ellenben ENSZ-karhatalom alkalmazásának két olyan formájára, melyre az alapokmány nyilvánvalóan nem gondolt, bár azt ki sem zárta. Az alapokmány ugyan gyakorlatilag nem ad arra lehetőséget, hogy karhatalom alkalmazására valamely vétójoggal rendelkező nagyhatalom ellenére kerüljön sor, mert az a rendelkezés, mely szerint a vitában érdekelt fél nem szavazhat, éppen a szankciókat kimondó határozatokra nem terjed ki. Mégis Korea esetében, ahol a Szovjetunió nem volt közvetlenül szereplő fél, és vétójogát más okból nem érvényesítette, a határozat kifejezetten az ő ellenére jött létre.

A nemzetközi karhatalmi minősítés ilyen esetét a béke ügye és a vitás kérdések megoldása szempontjából alig lehet gyümölcsözőnek mondani. A sikeres nemzetközi karhatalmi fellépésnek ugyanis a nagyhatalmak egyetértése nemcsak az ebben egyesült hatalmi erő miatt előfeltétele, hanem azért is, mert éppen az esetleg több vonatkozásban ellentétes érdekű és politikai rendszerű nagyhatalmak meghatározott tárgyra vonatkozó korlátozott egyetértése nyújt biztosítékot nemzetközi elvi és tárgyi szempontok érvényesülése számára, és ígér sikert a béke ügye és a problémák megoldása szempontjából. A nagyhatalmaknak egymással szemben való karhatalmi fellépése esetén, bármilyen is a kiindulási helyzet, alig van garancia az ellen, hogy az egész hamarosan ne váljék valamiféle nagyhatalmi politikának nemzetközi karhatalmi címszó alatt való folytatásává és egy közönséges nagyhatalmi háborúhoz megszólalásig hasonlóvá. Valóban hitleri mértékben agresszívnek, emberpusztítónak és paranoiásnak kellene lennie az egyik félnek ahhoz, hogy a vele szemben való fellépés meg tudja tartani a nemzetközi karhatalmi fellépés hitelét.

Sor került másrészt nemzetközi karhatalom alkalmazására nagyhatalmi egyetértésen alapuló ENSZ-határozat nyomán is, oly formában, hogy a karhatalom nem a nagyhatalmak fegyveres erőinek kooperációjából adódott, hanem különálló {4-433.} szervezetű és politikailag a világszervezet apparátusának ellenőrzése alatt álló együttes katonai egységet alkotott. Az ilyent rendszerint nemzetközi tekintéllyel bíró, többé-kevésbé semleges országok adták. Bár ez sem azonos az alapokmány által elgondolt karhatalommal, azért annak szellemével nem ellenkezik, sőt minden másnál hitelesebben nemzetközi. Csak éppen a nemzetközi közösség adott szerkezete mellett csupán korlátozott hatékonyságú: szerepe nem annyira a támadó leküzdése vagy vitás kérdések végleges megoldása, hanem vitás területek megszállása, demilitarizált zónák, nemzetközi megfigyelő szolgálatok biztosítása, esetleg polgárháborúk lecsillapítása. Erre több példa volt a közelmúltban, s eddigi alkalmazásukat egészükben sem teljesen sikertelennek, sem nagymértékben sikeresnek nem minősíthetjük: sikerük azon múlt és fog múlni, hogy milyen mértékben maradnak mentesek attól, hogy nagyhatalmi politika vagy ideológiai ellentétek függvényeivé váljanak. Ha ezek elkerülése biztosítva van, akkor mondhatjuk, hogy ezt a formát az eddiginél bátrabban is lehet és kell alkalmazni.

A nemzetközi karhatalom tekintetében fennálló helyzetet tehát abban foglalhatjuk össze, hogy az eddig alkalmazott formák közül az egyik, melynél a karhatalmi fellépés csupán a nagyhatalmak közötti ellentét megjelenési formája, lehet rendkívül hatékony, de békeszerző és vitás kérdéseket megoldó ereje csak a legszélsőbben világpusztító erőkkel szemben marad meg; a másik, amelyre nemzetközi szervezeti formában, nemzetközi szervek felügyelete alatt kerül sor, itt vagy ott üdvösen közrehathat az ellentétek enyhítésében, de végső hatékonysága igen korlátozott. A nemzetközi karhatalomnak pontosan arra a megjelenési formájára, mely egyedül képes egyszerre biztosítani mind a nagyfokú hatékonyságot, mind pedig a nemzetközi szempontok aránylagosan magas fokú érvényesülését, s amelyre az Egyesült Nemzetek idevonatkozó rendelkezései elsősorban gondolnak: a nagyhatalmak által egyetértőleg és együtt adott karhatalomra nem {4-434.} került eddig sor, a nagyhatalmi egyetértés tartós hiánya miatt.

Világos ezek szerint, hogy a nemzetközi karhatalom nem önmagában megálló válasz a világ békéjének fenntartása és függő kérdéseinek megoldása számára, hanem olyan szükséges és hasznos nemzetközi intézmény, melynek hatékonysága a nagyhatalmi egyetértés függvénye. További döntő kérdésként tehát a nem erőszakos nemzetközi eljárásoknak s közöttük mindenekfelett a nemzetközi egyetértés intézményeinek a jelen állapotát kell megvizsgálnunk.

e) A NEMZETKÖZI TÁRGYALÁSOK ZSÁKUTCÁJA

A nemzetközi egyetértés alapvető intézménye, a nemzetközi akaratnyilvánítás legáltalánosabb előírásos formája a két- vagy többoldalú nemzetközi szerződés, az az eljárás pedig, melynek során ez létrejön, a nemzetközi tárgyalás. A mai nemzetközi életben államalakulási, területi és más politikai viták esetén a tárgyalás a háborús „eljárás” és „megoldás” egyetlen gyakorlatilag létező alternatívája, a nemzetközi államközösségnek tehát életkérdése, hogy a nemzetközi tárgyalás jól kidolgozott, működésképes eljárás legyen. Valójában ma minden, csak nem ez.

A nemzetközi tárgyalások újkori technikája a vallásháborúk után újból megszilárduló európai monarchikus-feudális államrendszerben alakult ki. Működésképességének döntő tényezője az volt, hogy olyan politikai egységek, olyan tárgyaló felek és olyan tárgyaló személyek között alakult ki, akik politikailag nagyjából egyugyanazon nyelvet beszéltek. Ne képzeljük azonban, hogy ez olyan magától értetődően következett abból, hogy ezek a személyek mind nagyurak és királyok voltak, vagyis egyugyanazon társadalmi osztályhoz tartoztak; az osztály-összetartozás nem az egyetlen s nem is mindig a legfőbb tényezője egy közös politikai nyelvezet kialakulásának. Az európai monarchikus-feudális államközösség újkori tárgyalási technikája igen nagy kínok és nehézségek {4-435.} közepette a 17. században alakult ki, azokon az európai nemzetközi tárgyalásokon, melyek a vallásháborúk második szakaszát lezáró westfáliai béketárgyalásokkal kezdődtek el; olyan felek között, akik a jó angyalok és a gonosz ördögök szembenállásának megelőző vallásháborús ideológiájában nőttek fel, vagyis hajlottak arra, hogy ideológiai eszmetörmelékektől megzavart monstruózus tévképzeteik legyenek egymás szándékai felől. Ezt a háborús és „hidegháborús” hagyatékot kellett az újkori európai nemzetközi tárgyalási technika kialakítása során felszámolni és túlhaladni, úgy, hogy közben ne essenek a másik végletbe: a semmiféle erkölcsi és elvi szempont által nem kötött, csak a maga és állama legnyersebb érdekét néző amorális „fejedelem” magatartásába. Ez egyáltalán nem ment könnyen és gyorsan: a westfáliai békével kezdődő nagy politikai tárgyalások technikáját rengeteg nehézkesség, bizalmatlanság, gyanakvás, formalizmus, presztízs- és rangkérdés terhelte; volt olyan tárgyalás, ahol olyannyira nem tudtak megegyezni a terembe való belépés sorrendjének a kérdésében, hogy végül is egy körös-körül csupa ajtóval ellátott kerek teremben tartották a tárgyalást, ahová minden megbízott körben egyszerre lépett be. Számos hasonló nehézkesség leküzdése után született meg a 18. század arisztokratikus kultúrájában az újkori monarchikus-feudális világ nemzetközi tárgyalási technikája, mely tetőpontját a bécsi kongresszuson érte el, egy olyan pillanatban, mikor ennek a kultúrának a hanyatlása már megindult. Az e technika szellemében folyt tárgyalások jellemző vonásai a következők voltak a) kevés és nem túl komplikált, de célszerű és komolyan vett formaságaik voltak, melyeket egy bizonyos kölcsönös udvariasság éltetett, b) bizalmas és zárt körben folytak, ami nem azt jelentette, hogy tartalmukat hétpecsétes titokként őrizték, hanem azt, hogy a tárgyalásokat nem bénította a nyilvánosság számára való szerepjátszás légköre, c) a realitás határai között maradtak, ami nem azt jelentette, hogy a tárgyaló felek nem éltek a politikai {4-436.} ravaszság s nemegyszer a hazugság fegyvereivel, de respektálták a kétségtelen tényeket, nem tárgyaltak nyilvánvaló valótlanságok vagy a másik fél számára eleve elfogadhatatlan feltételek demonstratív leszögezése alapján, d) respektálták a kölcsönös hatalmi erőviszonyokat, anélkül hogy pillanatonként nyersen hivatkoztak volna rájuk, e) állandóan tudatában voltak a békét fenntartó egyensúlyi tényezőknek, s igyekeztek azokat az egyensúly megbillenése esetén újból helyreállítani, f) nem törtek egymás megsemmisítésére, hanem csak egy adott békés vagy háborús helyzet előnyeit és hátrányait igyekeztek leszámítolni, g) háború esetén kívül általában nem folytattak látványos és demonstratív haragszomrádot, hidegháborút, és h) volt közös elvi alapjuk: a monarchikus-feudális legitimitás. Mindez együttvéve egy rugalmas, de egyrészt a tények és erőviszonyok, másrészt a formák és elvek határait tiszteletben tartó tárgyalásmódhoz vezetett, ami az egyetértés létrejöttét lényegesen megkönnyítette.

Ahhoz, hogy a monarchikus-feudális legitimitás összeomlásakor, az első világháború végével a nemzetközi tárgyalásoknak ezt az egész kifinomult technikáját az önmagukat kormányzó népek államférfiai simán át tudják venni, az kellett volna, hogy a monarchikus-feudális legitimitás helyébe lépett új elv, a népek önrendelkezésének elve végletes viták nélkül, nagyjából egyértelműen alkalmazásra kerüljön, és az önmagukat kormányzó népek között kialakuljon egy ugyanolyan minimális szolidaritás, mint amilyen a monarchiák között minden háborúskodásaik ellenére is a 19. század közepéig nagyjából fennállott. Mint tudjuk, egyik feltétel sem következett be: az önrendelkezési elv alkalmazásának sem sajátos eljárásai, sem sajátos gyakorlati elvei nem alakultak ki, s az első világháborút lezáró béketárgyalások a népeknek népek által való számonkérése s a diktátum hangsúlyozott külsőségei jegyében zajlottak le. Így nem jött létre a népek eleven szolidaritásán alapuló új közösség, és ennek hiányában {4-437.} hiábavalókká lettek azok a változások is, melyek a nemzetközi kapcsolatok technikájában az új, demokratikus típusú nemzetközi közösséget követelő közvélemény kielégítése céljából létrejöttek.

Az egyik ilyen változás volt a titkos diplomácia megszüntetésére és nyílt tárgyalások folytatására irányuló követelmény érvényesülése. Ez, mint láttuk, a demokrácia követelményeként nyert megfogalmazást, de közvetlenül az a heves ellenérzés hozta létre, mely a titkos diplomáciát, ezt a jóra és rosszra egyaránt kitűnően használható eszközt tette felelőssé egyrészt a háborúknak titkos katonai szövetségek útján való okozásáért, másrészt a háború utáni osztozkodásnak nyilvánosságra került imperialista és annexiós terveiért. Azonban amennyire természetes követelmény volt a népképviseleten alapuló demokráciában a kötött szerződések nyilvánossága, annyira irreális és kivihetetlen volt a tárgyalások nyilvánossága, ami legfeljebb közéleti vagy tudományos fórumok elvi vitáinál alkalmazható, de semmiképpen sem kölcsönös érdekkiegyenlítésen alapuló gyakorlati tranzakciók számára.

A másik változás a nemzetközi kapcsolatoknak minden eddigi mértéket meghaladó intézményesedése volt, az egyetemesség igényével létrejött politikai szervezetek, a Nemzetek Szövetsége, majd az Egyesült Nemzetek keretében, melyek úgyszólván folyamatosan állandósították a régen kivételes összejövetelekre vagy üzenetváltásokra korlátozódó nemzetközi tárgyalásokat.

Sem az egyik, sem a másik változás nem pótolhatta a nemzetközi tárgyalások számára az alapelvek elvi és gyakorlati tisztázottságát és a nemzetek közötti végső szolidaritást. Így azután a régi monarchiák sima tárgyalási technikáját csak az egymás között már aránylag nagy mértékben stabilizálódott, teljesen azonos berendezésű, kormányformájú és társadalmi rendszerű országok tudták egymás közötti viszonylatukban valamennyire átmenteni, egyébként a nemzetközi érintkezést és tárgyalásokat elborították azok az ellentétek, {4-438.} melyek kialakultak először a békeszerződéseket létrehozó és az azokkal elégedetlen, mindinkább fasizálódó országok között, másodszor a szabadságeszme örökségét egymás között disputáló kapitalista-liberális és szocialista-kommunista országok között, végül pedig az egykori európai-amerikai nemzetközi államközösség tagjai és a nemzetközi államközösségben újonnan teljes jogúvá lett vagy újonnan belépett harmadik világ államai között.

Mindennek eredményeképpen a nemzetközi tárgyalások mai szellemét és technikáját a következőkben lehet jellemezni:

a) a formaságok üressé vagy bizonytalanná váltak, melyek keretében a teljességgel kiüresedett rideg udvariasság váltakozik indulatos vagy kiszámított gorombaságokkal vagy gúnyolódásokkal, s a tárgyalások percenként képesek a leggyermetegebb formális, ügyrendi vagy presztízsproblémák homokjába fulladni pl. az asztalok formájáról, ami a nemzetközi tárgyalások technikáját a szobába való belépés sorrendje körüli 17. századi viták szintjére süllyeszti vissza,

b) a nyílt tárgyalások állítólagos demokratikus követelménye alapján létrejött valamiféle fél- és álnyilvánosság, melynek keretében a tárgyaló felek valójában nem tárgyalnak, hanem a vélt vagy valódi, otthoni vagy nemzetközi nyilvánosság számára szerepeket játszanak, ami e nyilvános tárgyalások légkörét különösen mesterkéltté, nagyképűvé, hazuggá és élettelenné teszi, és kihat a ténylegesen továbbra is zárt ajtók mögött folyó valódi tárgyalásokra is,

c) a nyilvánvaló vagy könnyen bizonyítható tények nem respektálása és a tisztázásukra alkalmas pártatlan fórumok elkerülése; ennek következtében bizonyos állítások valóságtartalmuktól függetlenül, presztízs- vagy politikai okokból körömszakadtig fenntartott posztulátumokká válnak; s az az amúgy is vitatható politikai bölcsesség, mely szerint a hazugság a politika egyik fő fegyvere, oly módon fordul meg, hogy minden, még a legátlátszóbb hazugság is már ennélfogva valami rendkívül politikus dolog rangját kapja,

{4-439.} d) a reális hatalmi erőviszonyok kölcsönös tudatának a megzavarodása, ami főleg abból ered, hogy a nagyhatalmi háború abszurddá válásának árnyékában egyrészt az állandósult ellentétekben élő nagyhatalmak bizonyos fokig tehetetlenné válnak, másrészt ennek folytán a közép- és kisebb hatalmak akciólehetőségei megnőnek, s mindez a reális erőviszonyoktól független, irreális tárgyalási módot alakít ki,

e) az ellenfél teljes erkölcsi, politikai, ideológiai, társadalmi, sőt néha fizikai megsemmisítésének igénye, mely a maga mintaképeit a valóban élethalálharc jellegű második világháborúból meríti, s ennek mintájára a feltétel nélküli követelések felállításában látja a tárgyalások lényegét, s ezzel eleve megbénítja vagy súlyosan megnehezíti azok sikeres befejezését,

f) a közös alapelvre, mindenekelőtt az önrendelkezési elvre, valamint az annak alkalmazását lehetővé tevő gyakorlati elvekre és eljárásokra vonatkozó egyetértés teljes hiánya, s ennek jegyében a közkeletű nemzetközi alapelvek (önrendelkezés, függetlenség, területi sérthetetlenség, belügyekbe való be nem avatkozás) állandó, de merőben formális, konkrét esetben mindig egymással ellentétes értelmű hangoztatása és a tisztázásukra alkalmas pártatlan eljárások gondos elkerülése,

g) a közösen elfogadott elvek respektálásán alapuló józanul elvszerű politika helyett az ideológiai csalhatatlanság magatartásának tárgyalási magatartássá tétele, melynek keretében a tárgyalások a saját oldal erkölcsi önelégültségének és a másik oldal erkölcsi leckéztetésének jegyében zajlanak, és még a ténylegesen elért tárgyalási eredmények sem reális kompromisszumként és kölcsönös érdekkielégítésként, hanem a jó és rossz küzdelmében a jó ügy csattanós győzelmeiként könyveltetnek el.

A tárgyalások levegőjének mindezek az ijesztő megromlási jelenségei egy olyan világban tűnnek fel, melyben a háború abszurddá válása a tárgyalásokat jelöli meg egyetlen lehetséges {4-440.} kiútnak, aminek elutasítását s az ebből fakadó ódiumot egyik fél sem óhajtja magára vállalni, noha rendszerint nem nagyon akar, nem nagyon mer és nem nagyon tud tárgyalni. Ebből adódik a nemzetközi tárgyalásoknak helyenként teljesen groteszk, formalista és komolytalan elhúzódása és a beléjük fektetett tárgyalási munkához viszonyított egészen alacsony sikerszázaléka, ami időnként olyan fokot ér el, melyet csak a tárgyalásra való képtelenség nevével lehet elegendően megjelölni. Ilyen feltételek között működik a nemzetközi érintkezés mai apparátusa, ez a külső formáiban nehézkes, belső bizalmi tartalmában megmérgezett, méreteiben irreálisan felduzzadt és – főleg a harmadik világ országai számára – rendkívül költséges szervezet, melynek hatásfoka – ha a békét alapvetően érintő legfontosabb ügyeket nézzük – mind a belé fektetett pénzhez, mind a reá fordított időhöz, mind pedig a benne foglalkoztatott magas képzettségű embermennyiséghez képest elképesztően alacsony.

A nemzetközi egyetértésre való képtelenség fent leírt jellemzésével szemben joggal fel lehet hozni, hogy mindezek ellenére is folyamatosan, szinte futószalagon folynak a világban nemzetközi tárgyalások, s a régi korokban létrejötteknél sokkal nagyobb számban születnek nemzetközi szerződések a legellentétesebb politikai és társadalmi rendszereket képviselő országok között. Nem is arról van szó, mintha a nemzetközi forgalom s a nemzetközi érintkezés intenzitásának állandó növekedése megállott volna. De bennünket itt csak azok a tárgyalások s azok a szerződések érdekelnek, melyek a nemzetközi béke és stabilitás alapvető kérdéseiben, az államalakulási, területi és más politikai kérdésekben folynak és jönnek létre: csupán ezeknek van a nemzetközi államközösség életében döntő szerkezeti jelentőségük. S ezek azok, amelyekkel kapcsolatos tárgyalások az utóbbi évtizedekben olyan elégtelen vagy közepes eredménnyel folytak és folynak; ahol pedig minden nehézség ellenére is valamiféle eredményre vezetnek, ez azért történik, mert időnként a tények {4-441.} kényszerítő ereje folytán a feleknek minden ellenkező szellemű szólamai ellenére is érvényesül a régi bizalmas nemzetközi tárgyalások józan érdekkiegyenlítésen alapuló, stabil egyensúlyi helyzetekre törekvő, egymás megsemmisítésére nem törő tárgyalási technikája; az eredmények azonban rendszerint itt sem végleges megoldásokban, hanem provizóriumok létesítésében vagy elhúzódásában és holtponthelyzetek rögzítésében jelentkeznek.

f) A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉS LEGITIMÁLÓ EREJÉNEK MEGGYENGÜLÉSE

Attól függetlenül azonban, hogy mennyire sikeresek vagy sikertelenek az alapvető államalakulási, területi és politikai kérdéseket rendező nemzetközi szerződésekre irányuló tárgyalások, van a demokratikus társadalomszervezési alapelvekre való áttérésnek egy olyan további következménye, mely még a sikeresen létrejött szerződések nemzetközi stabilizáló jelentőségét is bizonytalanná teszi. Ennek megértéséhez fel kell idéznünk a nemzetközi államközösség jellegzetes szerkezetére vonatkozóan mondottakat.

A nemzetközi államközösség jellegzetes vonása, hogy a nemzetközi jog mostanáig általában nem ismer különbséget a magasrendű jogforrás és az egyszerű konkrét jogügylet között: mind a kettő a nemzetközi szerződés formájában jön létre. Ebben a formában történik a nemzetközi alkotmány alapvető elemeinek, a területi státusnak a kivételes megváltozása is, éppen úgy, mint ahogyan a szerződéshez hasonló konstrukció, két egymást kiegészítő jognyilatkozat, az elismerést kérő és megadó nyilatkozat szolgál a hagyományos nemzetközi jog szerint új államoknak a régiek közösségébe való befogadására is.

Hogyan lehet az elvileg és formailag akárhányszor módosítható szerződés a nemzetközi alkotmány változtatásra nem szánt alaptényének, az államalakulási és területi státusnak stabilizáló eszköze? Ezt az alapjában szokatlan konstrukciót, {4-442.} mint mondottuk, valaha két dolog tette lehetővé: az egyik az, hogy az uralkodók között fennállott az a hallgatólagos konvenció, hogy a háborút elfogadják istenítéletszerű döntésnek, s így a békeszerződés alapján létrejött változásokat, még inkább a békés tranzakciók eredményeképpen létrejött változásokat véglegesnek; a másik az, hogy az uralkodók az Európában általánosan érvényesülő monarchikus-feudális jog szerint rendelkezhettek alattvalóik lojalitásával, s azt átruházhatták a másik uralkodóra. Így a területmódosító szerződés által létrehozott új helyzet úgyszólván azonnal végleges legitimitást kapott, s biztosítva volt számára mind az uralkodók, mind az alattvalók lojalitása. Azonban az államok fokozódó belső demokratizálódása s ezzel párhuzamosan nemzetközi síkon a nemzeti önrendelkezési elv uralomra jutása mindinkább problematikussá tette a szerződéses formában létrejövő, de a népek akaratára tekintettel nem lévő államalakulásokat és területi változásokat. Elzász-Lotaringiának a frankfurti békével történt elcsatolása volt az első szerződéses területváltozás, amelyet nemcsak azonnal, de később sem követett a terület lakosságának lojalitása. Hasonló helyzetek születtek a berlini kongresszust, a két Balkán-háborút és az első világháborút követő területi változások nyomán is, annak ellenére, hogy ezek egészükben az önrendelkezési elven alapuló államalakulási igényeket valósítottak meg: a konkrét határvonást azonban a nagyhatalmi politikát és a helyi erőviszonyokat tükröző szokványos nemzetközi szerződések végezték. Ennek eredményeképpen 1919-re Közép- és Kelet-Európában 15–20 helyen jöttek létre olyan helyzetek, melyekben bizonyos peremterületeken az érdekelt lakosság nem a maga önrendelkezési és nemzeti aspirációinak megfelelő államhoz került, s így azzal szemben nem is volt lojális. A második világháború után ezen a vidéken ezek a helyzetek részben határmódosítások, részben áttelepítések és lakosságcserék folytán a felére csökkentek, ugyanakkor azonban nagymértékben megszaporodtak {4-443.} az új ázsiai és afrikai államok körében. A nemzetalakulásnak esetenként is eltérő további fejleményei és az új államok kormányzati stabilitásának foka fogja esetenként eldönteni, hogy ezekből a helyzetekből melyek tudnak stabilizálódni, s melyek fognak elhúzódó problémákat okozni, „tűzfészkeket” képezni.

A nemzetközi szerződés területi változásokat legitimáló és lojalitásátvivő erejének ez a megcsökkenése természetesen nem változtatott és nem változtathatott azon, hogy a nemzetközi jog jellegzetes jogszabálytípusa továbbra is a nemzetközi szerződés maradt, és a nemzetközi közösség államainak fennálló területi státusa, ahol nem vész az ősidők homályába, ott túlnyomó részben nemzetközi szerződések jogalapján nyugszik. A szerződés továbbra is elegendő ahhoz, hogy a vele szembeforduló önrendelkezési és területmódosítási igények az államok területi sérthetetlenségének nemzetközi jogi elvére való hivatkozással találják magukat szemben, csupán ahhoz nem elég, hogy az érdekelt lakosság lojalitását önmagában kiváltsa. Egyetlen szerződés területi rendelkezéseire sem lehet azt mondani, hogy azok nem „érvényesek”, mert nem felelnek meg az önrendelkezési elvnek, minthogy ilyenféle „érvénytelenítési” eljárást a nemzetközi jog a mai napig nem ismer, és belátható ideig nem is fog ismerni. A világban gyakorlatilag továbbra is bőségben vannak szerződésileg létrejött, kielégítően stabil államalakulatok és határok: az egyiket stabilizálja az idő, a másikat az, hogy a méltányos kompromisszum kedvező légkörében jött létre, a harmadikat az, hogy ha nem is elvileg tisztázott kérdésfeltevések mellett, de mégis népszavazás alapján jött létre, a negyediket az, hogy még ha esetleges politikai célszerűségi meggondolásokból keletkezett is, de mégis magasabb nemzetközi szervek, világszervezetek határozatai adták számukra a végső szankciót, az ötödiket az, hogy a kisebbségeket is magában foglaló ország magas fokú belső kormányzati stabilitást tudott létrehozni, s van bátorsága reális állampolgári, {4-444.} politikai és kisebbségi jogokat biztosítani, annak ellenére, hogy a kisebbség lojalitása nem teljes és nem lehet teljes. Mindezekben az esetekben a szerződések többé-kevésbé stabilizáló erejűek az erőviszonyok, a tények, a megszokás, a belenyugvás fizikai és lélektani tényezőinek erejénél fogva. Ha azonban arról van szó, hogy bármilyen elmérgesedett helyzetben a békét veszélyeztető tényezőket gyorsan és teljesen kell eliminálni, akkor tisztában kell lennünk azzal, hogy ma bármilyen, kétoldalú szerződésen alapuló területi változás úgyszólván semmi hatással nincs a lakosság lojalitására, ha ugyanakkor nem egyezik annak önrendelkezési igényével, vagy – egymással összeütköző önrendelkezési igények esetén – nem jelentkezik úgy, mint ezek tárgyában hozott érvényes, pártatlan döntés. Az „illetékes szerv”-nek az együttes, formai és tartalmi legitimáló, lojalitást kiváltó hatása az, amivel régen rendelkeztek a királyoknak mégoly rossz szerződései is, mert az emberek hittek a királyok isteni jogában; ma azonban magukban nem rendelkeznek ezzel a kormányoknak mégoly jó szerződései sem, mert az emberek nem hisznek a kormányok isteni jogában.

Különleges adaléka annak, hogy mennyire másodrendűvé vált, vajon egy tényleges nemzetközi helyzetet szankcionál-e szabályos nemzetközi szerződés, a második világháborút követő területi státus, melyet jelentékeny részben évtizedekig nem követett szabályos békeszerződés.

A területmódosító nemzetközi szerződés legitimáló erejének megcsökkenését jelzi az is, hogy csaknem teljesen megszűntek azok a területi és politikai tranzakciók, melyek a monarchikus Európában a háború megelőzésében és a békeszerződések stabilizálásában a 18. századtól egészen a bécsi kongresszusig oly nagy szerepet játszottak. A lakosságnak megkérdezés nélküli „csereberéje” iskolapéldája lett a monarchia antidemokratizmusának, viszont nem alakult ki olyan modern módszer, mely a területi tranzakciók, engedmények és ellenszolgáltatások békeszerző és stabilizáló funkcióját az önrendelkezési elv érvényesítése jegyében tudta volna alkalmazásba venni.

{4-445.} g) A NEMZETKÖZI ELISMERÉS ÉS DIPLOMÁCIAI KAPCSOLAT LEGITIMÁLÓ EREJÉNEK MEGGYENGÜLÉSE

Ugyanígy, bár nem pontosan azonos okozati összefüggésben, erejét vesztette az államok nemzetközi megalakulásának régi eljárása, az elismerés is. A régi s elvileg érvényét ma sem vesztett nemzetközi jog szerint egy elegendően stabilizálódott, függetlenné vált államképződménynek kisebb-nagyobb idő alatt el kellett nyernie és el is nyerte a többi állam elismerését, s ezt utoljára attól az államtól is megkapta, melynek rovására annak idején megalakult. Jelenleg azonban a nemzetközi közösséget megosztó politikai és világnézeti ellentétek következtében az a helyzet, hogy az elismerés, valamint a diplomáciai kapcsolat felvétele és fenntartása, melyek valaha komoly és stabilitást szuggeráló aktusok voltak, s visszavonásuk vagy megszakításuk háborúval fenyegető drámai esemény, ma nemzetközi politikai ellentétek, indulati fellángolások vagy politikai taktikai húzások ötletszerűen alkalmazott, visszavont és újból alkalmazott fegyvereivé váltak, melyeknek stabilizáló funkciója, akárcsak általában a nemzetközi szerződéseké, nagymértékben lecsökkent. Elsőre nem látszik összefüggés e fejlemények és az önrendelkezési elv térfoglalása között. Érdemes azonban felfigyelnünk arra, hogy az elismerés megtagadásának indokolásában milyen döntő szerepe van annak a hivatkozásnak, hogy a szóban lévő ország vagy országfél nem rendelkezik valódi függetlenséggel, valódi önrendelkezéssel. Bármenynyire is vitathatóak sokszor ezek a hivatkozások, mégis egy kialakulóban levő nemzetközi közfelfogás mutatkozik meg bennük.

Ezen a helyzeten nem változtatott lényegesen az az új fejlemény sem, hogy a nemzetközi szerződés, az elismerés és a diplomáciai kapcsolat jelentőségének megcsökkenésével egyidejűleg az államalakulások szankcionálásának új formájaként jelent meg a Biztonsági Tanácsnak a világszervezeti tagságot megszavazó határozata, mely az Egyesült Nemzetek {4-446.} teljes egyetemességének elérése után esetleg teljességgel az egyenkénti elismerés helyébe is léphet. Ugyancsak egyes államalakulásokat és határokat szankcionáló – bár átmeneti – szerepe a Biztonsági Tanácsnak a gyámsági területek önállósulásával kapcsolatos határozás is. Ezek a formák kétségtelenül tartalmazzák némi elemeit a szakértőket is igénybe vevő pártatlan döntésnek, és a merő önkénnyel szemben az eddiginél több garanciát jelentenek. Végeredményben azonban ugyancsak pillanatnyi politikai és célszerűségi szempontokat követő politikai kompromisszumokat testesítenek meg: ennek keretében a határozatot meghozó hatalmak saját kölcsönös érdekeiken felül legfeljebb az új államoknak a legpillanatnyibb kormányzati működőképességét vizsgálják, s csak minimális mértékben azt, hogy az új alakulások valóságos önrendelkezésen alapulnak-e, és hosszú lejáratra rendelkeznek-e a nemzetalakulás reális feltételeivel vagy remélhető kilátásaival. Így aligha várható, hogy az ilyen határozatoknak lényegesen nagyobb tekintélye vagy kihatása lesz az új helyzetek legitimálódására és az alattvalók lojalitására, mint a nemzetközi szerződéseknek vagy a nemzetközi elismerésnek.

Ott tartunk tehát, hogy a nemzetközi szerződésnek és a nemzetközi elismerésnek lényegesen megcsökkent, a Biztonsági Tanács határozatainak pedig elegendően nem jött létre az a döntő képessége, hogy államalakulásokat és területi változásokat a lakosság lojalitására is kiható erővel legitimálni tudjanak. Így aligha maradhatnak az államalakulások és területi változások stabilizálásának egyedüli, mindenes, önmagukban is megnyugtató eljárásai.

h) A KISEBBSÉGI STATÚTUMOK ÉS TERÜLETI ÖNKORMÁNYZATOK

A területmódosító szerződés legitimáló erejének megcsökkenése mind fokozódó gondot okozott a nagyhatalmaknak, amelyek pillanatnyi politikai szempontok követésével igen {4-447.} gyakran okozói voltak az ilyen helyzeteknek. Már a berlini kongresszust követően, amely a széteső ottomán birodalom kímélete érdekében tekintélyes számú balkáni nem-török lakosságot hagyott ottomán uralom alatt, kénytelenek voltak az európai hatalmak a lakosság érdekében Macedóniában és Krétában beavatkozni, kisebbségi jogokat és területi önkormányzatokat biztosítani. Hasonló nehézségek áthidalására létesítették a nagyhatalmak az első világháború után a kelet-európai országokat kötelező kisebbségi jogi statútumokat és helyenként területi önkormányzatokat, melyeket azonban sem a kötelezett országok nem fogadtak és nem teljesítettek szívesen, sem a kisebbségek nem tekintettek elégnek ahhoz, hogy azokra való tekintettel módosítsák lojalitásukat; nem látván be, hogy miért kellett az önrendelkezési vagy nemzetiségi elv alapján olyan országhoz kerülniök, mellyel nemzetiségileg nem voltak azonosak, s amelyhez való csatlakozás érdekében semmiféle akaratot nem nyilvánítottak. Mivel utóbb Hitler többek között e problémák feszítőerejével jutott uralomra és robbantotta ki a második világháborút, ezért annak befejezése után az új rendezés nem tért vissza a kisebbségi statútumok rendszeréhez. Nyilvánvaló azonban, hogy ezeket a végzetes fejleményeket nem a kisebbségi statútumok maguk okozták, hanem az, hogy olyan teljesítményt vártak tőlük – a lojalitás gyors átvitelének biztosítását –, amire nem voltak és nem lehettek képesek.

Ennél szerényebb funkciójuk azonban valamiféle formában ma is volna. Az államalakulási és területrendezési eljárásoknak abban a rendszerében ugyanis, melyben az erőszakos módszerek túlhaladottá, lehetetlenné vagy veszélyessé váltak, a nemzetközi fórumok beavatkozásán alapuló általános érvényű békés területi módosítási eljárások pedig a nemzetközi államközösség jellegzetes alapintézményével, a területi stabilitásigénnyel találják magukat szemközt, mégis csak a kisebbségi statútumok és területi önkormányzatok valamiféle rendszere az, amely a nemzetközi közösség államalakulási {4-448.} és területrendezési eljárásainak ezt a hézagát valamennyire kitölteni képes, s egy működő demokratikus államrend keretein belül esetleg alkalmas lehet arra, hogy a szóban lévő kisebbségben a többségi országgal szemben ha nem is lelkes hazafiságot, de korrekt állampolgári magatartást kiváltson. Ilyen kisebbségi statútum vagy területi önkormányzat létesítése történhetik egy állam belső kormányzati elhatározása formájában, törvényhozási formában vagy egyenesen a legkomolyabb – s az ügy jelentőségének legmegfelelőbb – alkotmányjogi szabály formájában; ugyanakkor lehet a két érdekelt ország közötti kétoldalú nemzetközi szerződésbe foglalva, vagy pedig valamilyen szélesebb nemzetközi fórummal, nagyhatalmak összességével, Nemzetek Szövetségével, Egyesült Nemzetekkel szemben való kötelezettségvállalásban. Hogy mindeme formák között melyik a jó, arra nézve itt sincs általános szabály: komoly, felelős ország részéről a belső államjogi szabályozás is elegendő, felelőtlen kormány részéről a nemzetközi kötelezettségvállalás sem ér sokat. Azzal azonban tisztában kell lennünk, hogy bármely formában történik is a kisebbségi statútum vagy területi önkormányzat biztosítására irányuló kötelezettségvállalás, az még akkor is, ha formájára nézve belső állami szabály is, a nemzetközi államközösség egyensúlyának része. Természetesen nem vonatkozik ez azokra az esetekre, ahol bevándorolt és az önkéntes beolvadás szándékával letelepült szétszórt kisebbségről van szó, vagy ahol a területi önkormányzat a közönséges helyi önkormányzati igényt elégíti ki, hanem csak azokra az esetekre, ahol a kisebbségi statútum vagy területi önkormányzat az önrendelkezési elv folyományaként felvetődő nemzeti kérdések megoldásaként jelentkezik. Ilyen esetben viszont kívánatos, hogy válság és vita esetén ott álljon e megoldások mögött a nagyhatalmi egyetértés szerveinek mint a nemzetközi egyensúly fenntartóinak a támogatása és elintézési formaként valamilyen pártatlan fórum igénybevételének lehetősége. Ennél is szélesebb távlatban {4-449.} természetesen elgondolhatjuk és kívánatosnak minősíthetjük azt is, hogy a kisebbségi jogok és indokolt esetben a területi önkormányzat biztosítása általános nemzetközi kötelezettségként érvényesüljön: ez azonban ma nem látszik közelesen valószínű fejleménynek. Ezzel szemben e nagyobb távlaton innen főleg abban a vonatkozásban volna értelme a kisebbségi statútumok első világháború utáni kezdeményezését újra felvenni, hogy különösen a frissen alakult, ingatag belső berendezésű, valamint valamilyen fejlődési vagy egyéb nemzetközi segítségben részesülő országokkal szemben legyen az elismertetésnek, a tagfelvételnek, illetőleg a segítségnek „politikai” feltétele – több más követelménnyel együtt, melyekre még visszatérünk – a kisebbségi jogok biztosítása is.

Mindezeknek a fentiekben leírt intézményes kereteknek a nemzeti kérdések megoldásaként való sikeres működéséhez azonban az érdekelt országok közszellemében kialakuló igen kényes lélektani egyensúlyra is szükség van. Szükséges, hogy a kisebbségekkel rendelkező többségi államhatalom – az önrendelkezési elv súlyát átérezve és annak tudatában, hogy ezeknek a kisebbségi állampolgároknak az elsődleges lojalitása nem neki szól – önként is lemondjon a lelkes hazafiság látszatainak az erőltetéséről s a kisebbség elsődleges nemzeti lojalitásának akár közvetlen, akár közvetett erőszakkal való megtöréséről, és a megosztott lojalitás tényének ellenére is biztosítsa a megkülönböztetés nélküli egyenlő bánásmódot és a kisebbségi többletjogokat; másrészt szükséges az is, hogy a kisebbségi lakosság tudatában legyen annak, hogy a megkülönböztetés nélküli bánásmódért, a reális kisebbségi jogokért és a területi önkormányzatért egy bizonyos korrekt állampolgári lojalitással kell fizetnie, s ugyanezt a korrekt magatartást kell az esetleges szomszéd vagy egyébként elérhető távolságban levő „fajrokon” országnak is tanúsítania. Az első világháború után sokszor érvényesült az a merőben formalista álláspont, mely szerint a békeszerződésekben {4-450.} foglalt ilyen kötelezettségek csak a nagyhatalmakkal szemben vagy a Nemzetek Szövetségével szemben állanak fenn, egyébként azonban szigorú belügyet képeznek, amelyek iránt éppen a szomszédos „fajrokon” országnak szabad a legkevésbé érdeklődést mutatnia. Üres formalizmus ez azért, mert a nemzeti problémák megoldása céljából létesített kisebbségi jogok és területi önkormányzatok működésének és a nemzetközi egyensúly ez irányú fennmaradásának elemi feltétele éppen a szomszédos fajrokon ország bizonyos mértékű korrekt magatartása, amit az „érdeklődés” merev tilalmával bizonyosan nem lehet elérni, hanem csakis a kooperálás valamilyen formájával. Ezért újabban több esetben sor került ilyen kérdésekben reális, kétoldalú tárgyalásokra a kisebbségekkel rendelkező többségi ország és a kisebbséggel fajrokon szomszéd ország között.

Mindezekben a kérdésekben a bátrabb kezdeményezés és a nagyobb bölcsesség felelőssége természetesen a többségi államhatalmat terheli. Ez az a helyzet, amelyre érvényes a bibliai mondás bölcsessége: aki meg akarja tartani az ő életét, elveszti azt, s aki elveszti az ő életét, megtalálja azt. A szóban lévő problémára áttérve ez annyit jelent, hogy egy államhatalomnak abban az arányban van reménye arra, hogy a többség nemzeti tudatától eltérő tudatú kisebbségi nép bizonytalan lojalitását lassan megszerezze, amilyen arányban bátorsága van ahhoz, hogy annak részére kisebbségi jogokat vagy akár területi önkormányzatot biztosítson, annak tudatában, hogy ezt éppúgy kísérheti a helyzet stabilizálódása és a kisebbségi lakosság korrekt állampolgári lojalitásának a megszilárdulása, mint az elszakadási törekvések fokozódása; ugyanakkor, amilyen arányban megtagadja ezeket a jogokat, abban az arányban fenyegeti az, hogy egy eredetileg szerény, kisebbségi jogokkal és önkormányzattal megelégedő kisebbségi mozgalom éppen e jogok megtagadása miatt növi ki magát nemzeti elszakadási mozgalommá. Vagyis az elszakadási törekvés ébren maradásának sohasem {4-451.} a kisebbségi statútum vagy területi önkormányzat megadása az okozója, hanem mindig a nemzetalakulás dinamikája, aminek viszont egyik lényeges összetevője éppen az elnyomattatási élmény is. Nem vitás, hogy a kisebbségi és önkormányzati megoldások egy része akár az államhatalom szűkkeblűsége, akár a kisebbségi lakosságnak még korlátozott állampolgári lojalitásra sem képes volta miatt végül sem lesz képes legyőzni sem az államhatalom gyanakvását, sem a kisebbség elhatározott elszakadási szándékát, s így a létrehozni megkísérelt egyensúly nem tud létrejönni. Általános szabályt arra nézve, hogy az ilyen kisebbségi vagy önkormányzati megoldások mikor vezetnek sikerre, stabilizálódásra és mikor nem, mint minden nemzetalakulási problémánál, itt sem lehet felállítani, de a konkrét eset adottságaiból és jelenségeiből általában le lehet olvasni a fejlődés tendenciáit. Így pl. elég nagy valószínűséggel mondhatjuk, hogy az Aaland-szigetek vagy a Faroer-szigetek vagy a Valle d’Aosta területi önkormányzata stabil megoldását ígéri a szóban lévő nemzeti kérdésnek, ezzel szemben Észak-Írország vagy az Alto-Adige önkormányzatai esetében ugyanezt különböző okokból kétségesnek kell mondanunk.

Összefoglalóan újból le kell szögeznünk, bár már utaltunk rá, hogy a nemzeti kérdések megoldását célzó kisebbségi statútum vagy területi önkormányzat, melyeket indokolhatnak történelmi kapcsolatok, a szóban lévő nemzetek vagy nemzetrészek túl kicsi vagy területileg izolált volta, főleg pedig a szóban lévő államhatalomnak a területfeladás elől való radikális elzárkózása, az önrendelkezés elvének általában még siker esetén is többnyire csupán a pótlékaiul s csak ritkábban a megvalósulásaiul tekinthetők.

i) A LAKOSSÁGÁTTELEPÍTÉS

Az önrendelkezési elv általános elfogadásának és ugyanakkor nem maradéktalan alkalmazásának megjelent egy rendkívül meghökkentő és paradox következménye is, a lakosságáttelepítés {4-452.} és lakosságcsere. Kevés dolog van önmagában, ami ennél jobban ellenkeznék az önrendelkezési elvvel, amelynek mégis közvetett következménye: abból a felismerésből indul ki, hogy a népek önrendelkezési tudatának elterjedése óta egy meghódított, átcsatolt területen élő, idegen nemzeti tudatú lakosság lojalitásának megszerzésére alig van, gyors és azonnali megszerzésére pedig egyáltalán nincs siker reményével kecsegtető mód. Ezért jelent meg az áttelepítések és lakosságcserék gyakorlata éppen a 20. században több ponton Európában és Ázsiában. Az első ilyen művelet, a görög–török népcsere tömeges egyoldalú kitelepítéssel kezdődött, majd utóbb a békeszerződés által is szankcionált kölcsönös, bár nem arányos lakosságcserévé vált. Ez számbeli aránytalansága ellenére is az ellentétek aránylag gyors enyhülésére és a teremtett új helyzet elfogadására vezetett, amit a görögök számára megkönnyített az, hogy ők viszont bolgár és macedón szláv kisebbségeik rovására csináltak helyet a kis-ázsiai menekülteknek. A második világháború folyamán Hitler elég széles körben megkezdte a távolabb élő német kisebbségeknek a birodalomba való telepítését, további birodalomgyarapító terveiben pedig egészen monstruózus, egész népekre kiterjedő, gyakorlatilag népirtás jellegű kitelepítéseket kezdett meg vagy vett célba. A harmadik birodalom összeomlása után a tömeges kitelepítés módszere ennél kisebb, de azért elég széles kiterjedésben a német nép rovására került alkalmazásra. Az ezáltal létrehozott helyzet stabilizálásában azonban vele teljességgel össze nem függő és váratlan tényezőként jelentkezett az, hogy ezt a csaknem 10 milliót kitevő embertömeget úgyszólván felszippantotta és a túlnépesedésnek induló folyamatot egy fél emberöltő alatt munkaerőhiányra fordította egy példátlan és ez irányú kihatásában tartósnak látszó gazdasági fellendülés. Sokkal riasztóbb képet mutat a harmadik jelentős precedens, az arabok kitelepítése az izraeli nemzeti települési területnek szánt területekről. Ennek 1948–49-ben elindult első hullámát {4-453.} valamennyire kölcsönössé tette néhány arab országnak az az akciója, mely a náluk levő zsidó kisebbséget telepítette át Izraelbe, az arab menekülteknél valamivel kisebb számban. Ennek ellenére még az 1949. évi kitelepítés következményei is bizonyos részben a legújabb időkig fennálltak menekülttáborok formájában. Ennek oka volt mind az arab országok gazdasági teherbíró képességének elégtelensége, mind az új helyzetnek az arab országok részéről való programszerű el nem ismerése, mind pedig az a sajnálatos tény, hogy a nagyhatalmak együttese nem tekintette az ilyen és hasonló problémák enyhítését vagy átfogó rendezését a maga kollektív kötelességének. A harmadik és negyedik arab–izraeli háborúk ezt a helyzetet tovább súlyosbították.

Ezek a lakosságáttelepítések, bár helyenként kisebb-nagyobb mértékű, és sokszor váratlanul gyors stabilizációhoz vezettek, szélesebb körben való elterjedésük esetén rendkívül veszélyes helyzetet teremthetnek. Az egyoldalú vagy aránytalan és garanciák nélküli kitelepítés gyakorlata ugyanis amennyire kecsegtetőnek látszik a pillanatnyi erőviszonyok mellett elért területi változásokat ily módon stabilizálni kívánó országok és nemzetek számára, annyira végzetesnek ígérkezik a nemzetközi területi státus tartós legitimálása és stabilizálása szempontjából. Ha ugyanis ez a módszer szélesebb körben elterjed, ezzel megsemmisül a területi legitimitás utolsó, általában elfogadott érvényes jogcíme is: a népeknek a maguk területével való rendelkezési joga. Ezen az úton továbbhaladva olyan morális és politikai nihilbe jutnánk, mely méltó párja volna az atomháború által kilátásba helyezett fizikai nihilnek.

Ugyanakkor a kölcsönös és megfelelő nemzetközi felügyelet és garanciák mellett történő áttelepülés egészen kivételes eljárásként, elmérgesedett helyzetekben alkalmas lehet gyors stabilizálódás és legitimálódás előidézésre. Itt természetesen felmerül a lakosságcsere fakultatív vagy kötelező voltának kérdése. A kötelező lakosságcserétől joggal visszariad az {4-454.} államférfiak felelősségtudata: az eddigi kötelező kitelepítések valójában túlnyomó részben már megtörtént vagy folyó áttelepítések utólagos szankcionálásában állottak. A kötelező lakosságcsere embertelen, az önrendelkezési jog szellemével mélyen ellenkező módszere és az önkéntes áttelepülés lényegében hatástalan módszere között a nemzetközileg szervezett és nemzetközi anyagi segítséggel ösztönzött kölcsönös áttelepülés az, mely a maga kitűzött célját leginkább elérheti. Mindehhez azonban megint csak mindenekelőtt nagyhatalmi egyetértés, ezen alapuló nemzetközi karhatalom és a feltételeket megszabó pártatlan eljárás volna szükséges.

Az önrendelkezési elv alkalmazásában tehát a kisebbségi statútumok csak korrekcióként, az áttelepítés pedig a kivételes megoldások között is a legkivételesebbként jön számításba.

j) A NÉPSZAVAZÁS PROBLÉMÁJA

Mindazok az eljárások, melyeket áttekintettünk, kezdve a háborútól egészen a nemzetközi szerződésig, túlnyomórészt a régi nemzetközi közösség intézményei vagy jelenségei. Közülük csupán a felkelésről, a kisebbségi jogokról és a lakosságáttelepítésről mondhatjuk, hogy – az első direkt, a második pótlékszerű, a harmadik paradox módon – valamiképpen összefüggenek az önrendelkezési elvvel. Olyan eljárás azonban egy sincs a leírtak között, mely kifejezetten az önrendelkezési elv alkalmazásának szükségletéből nőtt ki, s annak békés eljárási megtestesítője volna. Ha általános érvénnyel vetjük fel azt a kérdést, hogy a monarchikus-feudális legitimitás letűnte után miféle eljárás hivatott és képes az önrendelkezési elv folyományaként átvenni a dinasztikus szerződés és diplomáciai elismerés államalakító, területmódosító és lojalitásátvivő funkcióját, akkor nyilván alig gondolhatunk másra, mint a népszavazásra. Nem véletlen, hogy Renan az önrendelkezési elvet oly módon fejezte ki, hogy a nemzet állandó népszavazás. Nem vitás, hogy az olyan népszavazásnak, {4-455.} mely a kérdéseket a valóságnak és a lényegnek megfelelően teszi fel, és korrekt módon folyik le, a mai közvélemény előtt megvan ez az ügyet lezáró, legitimáló, lojalitást kiváltó tekintélye.

A korrektség garanciáinak követelménye azonban világosan rámutat arra, hogy a népszavazás mint intézmény nem léphet egymagában a területi változásokat sokkal egyszerűbb eszközökkel szankcionáló nemzetközi szerződés helyébe, mert maga amannál lényegesen bonyolultabb és sebezhetőbb. Először is kiegészítésre szorul, valakinek valamiféle döntésére a tekintetben, hogy pontosan milyen problémára, miképpen feltett kérdésre kell válaszolnia. Ennek eldöntése nagy körültekintést, éles politikai ítélőképességet és abszolút jóhiszeműséget követel. Rosszhiszeműen feltett kérdések segítségével, a lakosság egészének vagy lényeges részének kívánságát kifejező alternatívának a kihagyásával a népszavazás egyenesen arra szolgálhat, hogy megakadályozza a népakarat érvényesülését és a nemzetalakulás sima útját. Ezenfelül a demokratizmus alacsonyabb szintjén álló népeknél a népszavazást az alapvető és lényeges kérdések helyett könnyen pillanatnyi gazdasági érdekek, politikai indulatok, változó kormányrendszerek iránti pillanatnyi szimpátiák vagy antipátiák mellékvágányára lehet csúsztatni, vagy demagóg módon ki lehet használni; túl gyakori alkalmazással, felesleges, rosszhiszemű vagy erőszakos ismétléssel pedig könnyen le lehet járatni. De merőben a problémák logikai szerkezete, osztható kérdések sorrendjének, esetleges pótszavazások feltételeinek megállapítása is olyan logikai problémákat s ezzel együtt manipulációs lehetőségeket rejt magában, melyekkel ma már komolyan foglalkozik a modern játékelmélet is; ha tehát meg akarjuk őrizni a népszavazások hitelét, e kérdésekben is tárgyilagos döntésekhez kell folyamodnunk. Vannak ezenfelül olyan helyzetek, melyekben a népszavazás tényleges lefolytatása gyakorlatilag felesleges, mert a nemzetalakulásra irányuló akarat világosan {4-456.} és kétséget kizáróan követ bizonyos külső kritériumokat, pl. a történeti határokat a világ egyes, rég stabilizálódott részein, a nyelvi, etnikai határokat a világ számos egyéb pontján stb. Ezekben az esetekben a népszavazásnak nincs számottevő tényfelderítő szerepe, és a rendelkezésre álló statisztikai és egyéb adatok alapján helyes döntés hozható formális önrendelkező állásfoglalás, népszavazás nélkül is, ha van olyan döntő fórum, melynek tárgyilagossága és pártatlansága garancia arra, hogy a népszavazás mellőzése nem jelenti az önrendelkezés megkerülését. Döntésre van szükség ezenfelül a népszavazásban megnyilvánuló ellentétes akaratok vagy az ellentétes objektív kritériumok területi eloszlásának értékelésében és a következtetések levonásában is. Végül a lebonyolításhoz szükség van valamiféle karhatalomra és megfigyelőkre, mégpedig nem annyira nagyhatalmi, mint inkább a nemzetközibb, semlegesebb karhatalom típusára.

A népszavazások eddigi története világosan mutatja az intézménynek ezt az említett kényes és sebezhető voltát. Az első jelentős nemzetközi vonatkozású népszavazások Európában a 19. század közepén, főleg III. Napóleon európai nemzetiségi politikájának függvényeként jöttek létre. Ezek, még ha eredményükben nagyjából meg is feleltek a népakaratnak és a nemzetalakulás irányvonalának, a korrektség szükséges garanciáinak kisebb-nagyobb mértékben híjával voltak. Sőt III. Napóleon és környezete kifejezetten tudatában volt annak, hogy a népszavazásokat nagymértékben manipulálni lehet a kívánt eredmény irányában. Az első világháborút követő békeszerződések már lényegesen korrektebb eljárások keretében alkalmaztak népszavazásokat, de az egész problémakomplexushoz viszonyítva ezek is merőben alkalomszerűek voltak: helyi felkelések, alkalmi alkuk stb. eszközölték ki őket. Ennek ellenére stabilizáló és legitimáló hatásuk lényegesen nagyobb volt, mint a puszta erőviszonyok s a nagyhatalmak által vagy a nagyhatalmakra kifejtett befolyások eredményeképpen létrejött határvonásoké. Az önrendelkezési {4-457.} elv tiszteletének legszimpatikusabb példáját Dánia szolgáltatta, mely a hozzá erős történeti szálakkal kapcsolódó dán–német vegyes lakosságú Schleswigből csak annyit igényelt és fogadott el, amennyi népszavazással hozzá akart csatlakozni. Mindezek a népszavazások többnyire tárgyilagosan eljáró, bár csak ideiglenes jellegű bizottságok ellenőrzése mellett folytak le.

Külön meg kell említeni e korszak legjelentősebb népszavazási epizódját, a Saar-vidéki népszavazást. Abban, hogy ezt a német lakosságú területet, mely a Franciaország gazdasági életéhez alapvetően fontos nyersanyagok termelőhelye, a nyugati országok végül sem csatolták minden további nélkül a vesztes Németországtól a győztes Franciaországhoz, komoly nemzetközi felelősségtudat és az önrendelkezési elv tisztelete nyilvánult meg. Mégis a 15 évvel később lefolyt és teljesen korrekten lebonyolódott népszavazás volt az önrendelkezési elv legparadoxabb alkalmazása. Itt ugyanis egy, többek között a nemzetalakulás akadályai és az önrendelkezési elv alkalmazásának ellentmondásai folytán egészében hisztérikussá vált nemzetnek 300 000 tagja csatlakozott a maga nemzetéhez úgy, hogy ezzel egyben magát egy minden szabadságot és önrendelkezést lehetetlenné tevő gengszterkormánynak is kiszolgáltatta, ugyanakkor, mikor ezt a kormányt egy átütő erejű külpolitikai sikerhez juttatta. Az eset semmit sem von le a népszavazás jelentőségéből és hasznosságából, de világosan mutatja sebezhetőségét és azt, hogy csak pártatlan eljárásoknak a jelenleginél sokkalta átfogóbb rendszerében lehet a népszavazást megóvni a funkciójának tisztaságát több oldalról is fenyegető veszedelmektől.

A második világháború után is több népszavazás történt, részben az Egyesült Nemzetek határozatai, részben a gyarmatosítást felszámolni kívánó gyarmati hatalmak rendelkezései vagy a felszabadító mozgalmakkal kötött megállapodásai alapján. Ezek a népszavazások formailag többnyire korrektek voltak, azonban igen gyakran önkényes, esetleges {4-458.} egységekre mint egészekre vonatkoztak, és hibásan, értelmetlenül vagy rosszhiszeműen feltett kérdésekre válaszoltak; sokszor éppen azt az alternatívát hagyták ki, mely világosan kifejezte volna a lakosság többségének vagy valamely különálló részének a kívánságát, vagy pedig utat engedtek annak, hogy pillanatnyi érdekek, indulatok, megfélemlítés vagy politikai fejletlenség az emberek válaszát a döntő kérdésről, a nemzetalakulás kérdéséről elterelje. Mindennek eredményeképpen nem egy ilyen népszavazás a lakosság egésze vagy egy része számára nem az önrendelkezést, hanem éppen annak lehetetlenné válását eredményezte, vagy olyan választ hozott, mely a nemzetalakulás vagy nemzetstabilizálódás folyamatát nemhogy megkönnyítette volna, hanem megnehezítette vagy elakasztotta. Így pl. India önállósulásakor és Pakisztán elválásakor a népszavazás során az északnyugati tartomány csak India és Pakisztán között választhatott, holott egy pártatlan szerv, ismerve a lakosság etnikai összetételét és jelentős részének, esetleg többségének politikai hangulatát, valószínűleg feltette volna az Afganisztánhoz való csatlakozás kérdését is. Ugyanígy a nemrégiben Francia Szomáliföldön lezajlott népszavazás során a lakosságnak a francia kormányzás fenntartása és az önállóság között lehetett választania, holott komoly jelei voltak annak, hogy a lakosság feltehető valóságos akarata inkább az Etiópiához való csatlakozás és a Szomáliához való csatlakozás között mutatott volna megoszlást, valószínűleg területileg is világosan kirajzolódó elválasztó vonalak mentén.

Még ha meg is állapíthatjuk tehát, hogy a népszavazás alkalmazása elért bizonyos elterjedtséget, és lebonyolításának módja a nagyobb pártatlanság irányában mutat előrehaladást, az eddigi gyakorlatnak még mindig két olyan nagy fogyatkozása van, melyek gyakorlatilag nagymértékben csökkentik, sőt gyakran semmivé is teszik a népszavazások eredményességét. Az egyik az, hogy a pártatlan eljárás a legjobb esetben is csak a lebonyolításra, esetleg a népszavazás eredményének {4-459.} értelmezésére s ennek alapján a határvonal részleteinek megállapítására szokott kiterjedni, de a legritkább esetben a döntő momentumra, a kérdés feltevésére. A másik pedig az, hogy a különböző helyeken és időkben működött népszavazási bizottságok nem voltak egymással intézményszerű kapcsolatban, így nem tudtak egymás állásfoglalásait folyamatosan továbbfejlesztő, összefüggő eljárási és érdemi gyakorlatot kialakítani, és az alapvető elvek, mindenekelőtt az önrendelkezési elv érvényesülését a fokozatos konkretizálás irányában előrevinni. Ez okozta, hogy a népszavazás intézménye egészében mind a mai napig alkalomszerű, ötletszerű és politikai szempontoknak alárendelt maradt. E fogyatékosságok orvoslására csak akkor volna lehetőség, ha a népszavazás mint eljárás általános érvénnyel bele tudna épülni a pártatlan nemzetközi döntés valamiféle összefüggő intézményes rendszerébe.

k) A NAGYHATALMI EGYETÉRTÉS ÉS A PÁRTATLAN NEMZETKÖZI DÖNTÉS INTÉZMÉNYES MŰKÖDÉSE MINT KULCSKÉRDÉSEK

Az államalakulási, területi és egyéb politikai viták elintézésének a nemzetközi eljárások jelenlegi rendszerében való áttekintése azt mutatja, hogy ezek közül, még ha a legszerényebb mértéket alkalmazzuk is, gyakorlatilag egyik sem funkcionál elfogadhatóan. Láttuk, nincs kilátás arra, hogy a felkelés, még kevésbé a háború nemzetközi viták eredményes elintézésének eszközeiként számba jöjjenek; ezért életbevágóan fontos, hogy helyettük a nemzetközi karhatalom és a nemzetközi tárgyalások intézményei működésképesek legyenek, illetőleg azzá váljanak; ehhez azonban az előfeltételüket képező nagyhatalmi egyetértés kielégítő működése szükséges. Miután továbbá a nemzetközi szerződés megszűnt a lakosságok lojalitásának átvitelére alkalmas eszköz lenni, az államhatárok és lojalitások egyezésének előidézésére alkalmas új eljárásokra és intézményekre van szükség; {4-460.} azok azonban, amelyek eddig e célra felmerültek, akár a népszavazásra, akár a kisebbségi statútumokra, akár a lakosságáttelepítésre gondolunk is, csak akkor lehetnek működésképesek és eredményesek, s csak akkor nem okoznak több kárt, mint hasznot, ha léteznek és működnek a pártatlan nemzetközi döntés olyan összefüggő intézményei, melyek e kérdésekben a nemzetközi államközösség alapvető elveinek, mindenekelőtt az önrendelkezési elvnek az összefüggő alkalmazásaként megjelenő állandó gyakorlatot kialakítani képesek.

Ez más szóval azt jelenti, hogy a modern nemzetközi államközösség alapelveinek érvényesítése nem elégedhetik meg a régi nemzetközi joggal, melyben a nagyhatalmi egyetértés és az elvi kérdésekben való legfelsőbb szintű döntés funkciói nem differenciálódtak, hanem együtt voltak a hatalmak koncertjének intézményében. Ezt akkor lehetővé tette az, hogy az uralkodók akarata és akaratmegegyezése nemcsak formailag volt jogforrás, hanem a közmeggyőződésre is kiható, az alattvalók lojalitását kiváltó jogforrás volt. Ezzel szemben a demokratikus társadalomszervezési elvek differenciáltabb szervezést kívánnak, melyben a nagyhatalmi egyetértés és az alapelveket érvényesen alkalmazó pártatlan döntés funkciói elválnak egymástól. Elsőre úgy látszik, hogy történt ilyen differenciálódás: az új nemzetközi jog ismeri a nagyhatalmi egyetértés intézményes formájaként a világszervezet Biztonsági Tanácsát, s ismeri a pártatlan döntés szerveiként a Nemzetközi Bíróságot és a különböző részleges hatáskörű nemzetközi bíróságokat. A tapasztalat azonban nem vitásan és alig vitathatóan azt mutatja, hogy a Biztonsági Tanács működése elégtelen, a nemzetközi bíróságok működése pedig teljesen irreleváns a háború és béke, államalakulás és területi vita döntő kérdéseiben. A kérdés az, hogy miért.

a) A NAGYHATALMAK KONCERTJÉNEK MŰKÖDÉSE EGYKOR ÉS MA

Bármennyire áll is az, hogy a demokratikus társadalomszervezési elvek általános elfogadása a régi monarchikus nemzetközi szervezetnél tagoltabb, differenciáltabb szervezetet és eljárásokat kíván, azért a nemzetközi államközösség működésének továbbra is a nagyhatalmi egyetértés intézményei képezik a gerincét és alapfeltételét. Mielőtt tehát tisztázni próbálnánk, miért működnek ma elégtelenül ezek az intézmények, érdemes összefoglalóan és összehasonlítóan áttekinteni, milyen formában és milyen szabályozás mellett funkcionált a nagyhatalmi egyetértés az európai monarchiák régi nemzetközi közösségében.

A nagyhatalmak fogalma a bécsi kongresszuson alakult ki. Természetszerűen azelőtt is érvényesült az államok közötti tényleges erőkülönbség és a legerősebb államok túlsúlya, azonban az államok közötti formális megkülönböztetések (királyságok rangsora, hűbéri viszonyok) régebbi, középkori kategóriákat tükröztek. Mikor a bécsi kongresszus összeült, a négy győző nagyhatalom kezdett külön, zártkörű megbeszéléseket tartani, ami ellen Franciaország mint nagyhatalom, és más, kevésbé jelentős országok mint szövetségesek tiltakoztak. Franciaország tiltakozásának helyt adtak, a kisebb szövetségesekének nem; így vált véglegessé az a gyakorlat, hogy az öt nagyhatalom fontosabb és általánosabb érdekű ügyekben külön tanácskozott, a kisebb országokat viszont csak az azokat közvetlenül érdeklő ügyek megtárgyalásába vonták be.

Ezt követően egészen az első világháborúig kongresszusok, konferenciák vagy diplomáciai jegyzékváltások formájában {4-462.} jelent meg a nagyhatalmak egyetértése, az ún. európai koncert. Megbeszéléseik és döntéseik legfőbb tárgyai voltak: a béke megóvása a háborúval fenyegető válságok megegyezéses megoldása útján, az egyensúly helyreállítása és a béketárgyalások lefolytatása nagyobb európai háborúk után, s a kivételes területi változások és államalakulások kérdéseiben való határozás; ezekhez kapcsolódtak a befolyási övezetek, tengeri közlekedési utak problémái; végül a nagyhatalmak együttese határozott több alkalommal a béke és háború általános jogszabályainak fejlesztése vagy módosítása tárgyában és bizonyos általános érdekű vagy humanitárius kérdésekben. Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy a nemzetközi alkotmánynak, különösen az államok együttesében és a területi állományban megjelenő alkotmánynak a módosítása volt a hatalmak koncertjének elsődleges feladata. Ilyen értelmű működésének legfőbb állomásai voltak: a bécsi kongresszus 1815. évi határozatai, a Görögország és Belgium függetlenségét létrehozó 1830. évi londoni jegyzőkönyv és konferencia, a krími háborút befejező 1856. évi párizsi kongresszus és az orosz-török háborút befejező 1878. évi berlini kongresszus.

Volt olyan álláspont is, mely szerint a nagyhatalmak a fentiekben leírt funkciójuk révén lényegében a nemzetközi jognak az egész nemzetközi közösségre kiterjedő hatállyal működő „törvényhozó” – a fentiek szerint helyesebben „alkotmányozó” – szervei voltak. Ez a ténylegesen érvényesülő hatalmi körük azonban intézményes formát sohasem kapott: semmiféle nemzetközi jogforrás nem sorolta föl, hogy melyek a nagyhatalmak, és semmiféle nemzetközi jogforrás nem mondta ki, hogy a nagyhatalmak bármiféle határozata kötelezne olyan országot, mely azt nemzetközi szerződés formájában nem fogadta el.

Ennek a nagyhatalmi egyetértésnek tehát nem voltak jogintézményszerűen kialakított szervei és eljárásai. Egy társadalmi szerkezet jogi szabályozása azonban tényleges működésének {4-463.} csak egyik oldalát jelenti: legalább olyan lényegesek azok a kimondott vagy hallgatólagos konvenciók, melyek egy akár jogilag szabályozott, akár jogilag szabályozatlan társadalmi vitaanyagra vonatkozóan bizonyos viselkedési módokat kialakítanak. Egy intézmény képes működni értelmes konvenciók alapján formális jogi szabályozás nélkül is, de fordítva nem! Az európai hatalmak koncertje nem volt jogilag szabályozva, de igenis voltak kialakult szokásai, hallgatólagos konvenciói. Igaz, ezek a megfogalmazottságnak lényegesen alacsonyabb szintjén állottak, mint, mondjuk, az angol parlament hasonló hallgatólagos szabályai; de most utólag érdemes megpróbálnunk néhány pontban körvonalazni, hogy nagyjából miben is állottak.

1. A nagyhatalmak együttesénél is nagyjából érvényesült, sőt elsősorban ott érvényesült a nemzetközi tárgyalásoknak az az aránylag sima, kevés formasággal terhelt, de a kialakult formaságokat udvariasan tiszteletben tartó, bizalmas és zárt körben folyó, a nyilvánosság előtti szerepjátszást és merev állásfoglalásokat mellőző, a realitásokat, a hatalmi erőviszonyokat és az egyensúly szempontjait figyelembe vevő, egymás megsemmisítésére nem törő és a monarchikus-feudális legitimitás közös elvi alapját kétségbe nem vonó technikája, melyet az előző fejezetben írtunk le.

2. A nagyhatalmak, mint láttuk, általában szerettek egymás között tanácskozni és dönteni, és a kisebb országokat csak a kész megállapodásokhoz odabocsátani. Előfordult, hogy bizonyos alkalmakkor egyes, pillanatnyilag nagyobb súllyal jelentkező kisebb országot is egyenlő lábon bevontak tanácskozásukba; így például Szardíniát az 1856. évi párizsi kongresszuson, Spanyolországot az 1912. évi algecirasi konferencián vagy Belgiumot az 1926. évi locarnói tárgyalásokon; arra azonban mindig vigyáztak, hogy tárgyalásaik ne váljanak a kisebb országok „népgyűléseivé”.

3. Az előbb mondottak ellenére az érvényes megállapodások sohasem nagyhatalmi határozat formájában, hanem az {4-464.} érdekelt kisebb országokkal való érvényes nemzetközi szerződés klasszikus formájában jelentek meg. Ez gyakorlatilag természetesen a kisebb hatalmakra gyakorolt nyomás vagy egyenes kényszerítés útján vált lehetővé, akárcsak a győztes háborúk utáni békeszerződések; ezt a kényszeralkalmazást azonban a hatalmak koncertje igyekezett nem kiélezni, s még a nyilvánvaló diktátumok sem hangsúlyozták ki e mivoltukat, hanem kifelé diplomatikus formák között érvényesültek.

4. Annak ellenére, hogy a nagyhatalmak koncertje a leghatalmasabbak együttese volt, mégis a kölcsönös egyensúlyi helyzet azt eredményezte, hogy az általuk tartott kongresszusok és konferenciák általában az erősebbnek, a győzőnek kisebb-nagyobb mértékű korlátozását jelentették: a kongresszusokból és konferenciákból általában mértéktartóbb és kiegyenlítőbb jellegű megállapodások és békék születtek, mint a merőben kétoldalú béketárgyalásokból.

5. A tárgyalásokon meglehetősen előtérben volt az egyensúly gondolata s ennek jegyében a kölcsönös engedmények, kompenzációk és tranzakciók rendszere. Ez agresszívebb hatalmak részéről úgy jelent meg, hogy ha valamely más hatalom erőbeli vagy területi gyarapodáshoz jutott, azonnal felléptek, hogy ellentételként ők is valamely – egyébként esetleg nem indokolt – saját gyarapodáshoz jussanak; felelősebb államférfiak azonban az egyensúly gondolatát nem gyarapodási jogcímként, nem is valamiféle mechanikus egyenlőségként, hanem inkább az egyszer kialakult stabilitást megbillentő tényezők állandó figyeléseként, számontartásaként, ellensúlyozásaként és kiegyenlítéseként fogták fel.

6. A nagyhatalmak, különösen ha formális konferenciára összejöttek, meglehetősen tudatában voltak annak, hogy meg kell egyezniük, hogy nem széledhetnek szét megegyezés nélkül, hogy a megegyezéssel politikailag és erkölcsileg tartoznak maguknak és a világnak, annál is inkább, mert a megegyezés {4-465.} elmaradása általában egyben a háború veszélyét is jelentette.

7. Amiben megállapodtak, azt magától értetődően végre is hajtották: nem volt szokásban olyan merőben deklarációértékű határozatokat hozni, amelyeknél kétséges volt a végrehajtás lehetősége vagy szándéka. Ha a megegyezés bármelyik kérdésben nem volt teljes, ezt óvások vagy fenntartások formájában világosan kifejezésre juttatták.

8. Amit határoztak, akár szerencsés, akár kevésbé szerencsés volt is a határozat, azt az állandóság és véglegesség komolyan vett és komolyan vehető igényével határozták, ami jól sikerült határozatoknál évszázadokban mérhető állandóságot, de még a legrosszabbul sikerülteknél is évtizedekben mérhető állandóságot jelentett. Nem volt szokásban nyilvánvaló provizórikus helyzeteket a végtelenségig meghosszabbítani.

Nem állítom, hogy a hatalmak koncertjének hallgatólagos szokásait és konvencióit éppen ebben a nyolc pontban lehet a legcélszerűbben összefoglalni, s azt sem állítom, hogy ezek kivétel nélkül érvényesültek, s egyáltalán különösebb módon tudatosak lettek volna. Nem tagadom azt sem, hogy e pontok egyikének-másikának megfogalmazásánál sokszor inkább a jelenlegi helyzettel való kontraszt kiemelése vezetett, mintsem az egyértelmű korabeli közvélemény világos leolvashatósága. Úgy vélem azonban, hogy ezek a pontok egészükben híven adják vissza azt a közszellemet, mely a hatalmak koncertjének működését jellemezte.

Nem kétséges, hogy az európai hatalmak koncertje mindezzel együtt is rendkívül tökéletlen és kezdetleges szervezet volt. Százéves létezése alatt megelőzött néhány háborút, lokalizálta a többit, és kisebb-nagyobb tartóssággal elrendezte az eléje vitt problémákat, azonban az általa irányított társadalomban kibontakozó ellentmondásokkal megbirkózni nem tudott, és végül sem tudta megakadályozni az első világháború kitörését. A két világháború után éppen azért létesült {4-466.} a világszervezet Tanácsa, illetve Biztonsági Tanácsa, hogy a hatalmak koncertjének helyébe hatékonyabb, szabályozottabb és intézményesebb szervezeteket léptessen. S most úgy látszik, hogy ezek az új szervek lényegesen eredménytelenebbül és erőtlenebbül működnek, mint ahogyan egykor a hatalmak koncertje működött, amíg működött.

b) AZ EURÓPAI KONCERT ÖSSZEOMLÁSA ÉS A NEMZETEK SZÖVETSÉGÉNEK KUDARCA

Az első világháború vége jelentette az európai hatalmak koncertjének a drámai összeomlását. A nagyhatalmak az első világháború után is összeültek békét kötni, de ez az összeülés lényegében már csak a győző nyugati hatalmak együttese volt, mely csonka hatalmi koncert volt a szovjethatalom távolmaradása miatt is, és azok miatt az ítélőbírói külsőségek miatt is, melyeket a vesztes nagyhatalommal, Németországgal szemben felvett. S mindez annak a már említett felemás ál- és félnyilvánosságnak a jegyében történt, mely a titkos diplomácia elvetése címén kialakult. Így jöttek létre azok a békeszerződések, melyek alatta maradtak mind az indulatmentes királyi békeszerződések mértékének, mind a népek demokratikus szolidaritását kifejezésre juttató új önrendelkezési eljárások mértékének. Az így támadt törést Németország vonatkozásában utóbb a locarnói szerződések próbálták helyrehozni, azonban Németországnak a nagyhatalmak közé való újbóli befogadása magában nem volt elég sem ahhoz, hogy a régi nagyhatalmi koncert sima tárgyalási technikái és politikai hagyományai helyreálljanak, sem ahhoz, hogy a népek demokratikus szolidaritása alapján a nagyhatalmi egyetértés új formái alakuljanak ki.

Ugyanakkor azonban ugyanaz a politikai köztudat, mely a benne felhalmozódott kölcsönös ellenségesség és bizalmatlanság folytán a nemzetközi egyetértés technikáit inkább visszafejleszteni engedte, mintsem előrevitte volna, szinte skizofrén módon a legmagasabb és legirreálisabb várakozásokat {4-467.} fűzte a háború után kialakítandó új nemzetközi szervezethez. A világ új politikai köztudata az új szerveződés legfőbb célját érthető módon abban látta, hogy mindenekelőtt a totálissá vált, nemzetközi eljárásként lehetetlenült és az egész emberiséget veszélyeztető háborút szüntesse meg radikálisan. Ezért fordult ennek a köztudatnak minden várakozása valamiféle olyan államfeletti szervezet felé, mely ugyanúgy tegye lehetetlenné az államok közötti háborút, ahogyan a központosított állam teszi lehetetlenné a belháborút az egyes állampolgárok között. Ennek az lett a következménye, hogy a háborút kiküszöbölő új nemzetközi szerveződésre irányuló tervezés, politika és jogalkotás újból meg újból olyanfajta intézményeket igyekezett létrehozni, amelyek – legalábbis a távoli szemlélő számára – lehetőleg minél inkább hasonlítsanak egy szuverén parlamenthez és egy központi kormányhoz. Az ezekhez fűzött várakozások viszont újból és újból beleütköztek a nemzetközi közösség szerkezeti adottságaiba, mely ilyenfajta intézményeket működtetni képes központi hatalommal nem rendelkezik, és nem sok jele van annak, hogy a közeli jövőben rendelkezni fog.

Mindeme ellentmondó és ellentett irányba ható tények és várakozások eredményeképpen jött létre az első világháború után a Nemzetek Szövetségének szervezete, melynek az összes tagállamok kormányainak küldötteiből álló Közgyűlése messziről azt a látszatot keltette, mintha a nemzetközi közösség szuverén parlamentje volna, a nagyhatalmak és néhány felváltva beválasztott közép- és kishatalom kormányküldötteiből álló Tanácsa pedig messziről azt a látszatot keltette, mintha valamiféle nemzetközi kormány lenne. Valójában a Nemzetek Szövetsége, melyhez a világ közvéleménye a lehetőségek határát messze meghaladó várakozásokat fűzött, tényleges szervezeténél, összetételénél és közszelleménél fogva messze alatta maradt a békeszervezés ama lehetőségeinek is, melyek a nemzetközi közösség adott feltételei között elérhetők lettek volna. A közvélemény az új világszervezettől {4-468.} a hatalmak régi koncertjének közepesen hatékony (a háborút nem kizáró), közepesen univerzális (főleg Európára szorítkozó) és alig intézményes békeszervezése helyett háborúmentes, univerzális és intézményes békeszervezést várt; az pedig a valóságban még a hatalmak egykori koncertjénél is kevesebbet tudott teljesíteni a következő okokból:

1. Eljárásának jogi szabályozása a hatékony fellépést intézményesen is lehetetlenné tette azzal, hogy az egyezségokmány rendelkezése szerint a Nemzetek Szövetségének mind Közgyűlése, mind Tanácsa érvényes határozatot csak teljes egyhangúsággal hozhatott, ideszámítva – bizonyos kivételekkel – az érdekeltek szavazatát is, követve azt a klasszikus nemzetközi jogi szabályt, mely szerint egy államot csak hozzájárulásával lehet nemzetközi kötelezettséggel terhelni.

2. A Nemzetek Szövetségének időszakában a nagyhatalmak – melyek feloszlottak polgári demokrata, kommunista és fasiszta hatalmakra, továbbá győztes és legyőzött hatalmakra, kielégített és elégedetlen hatalmakra, végül világszervezeti és izolacionista hatalmakra – kevésbé beszéltek egyugyanazon bel- és külpolitikai nyelvet, mint előzőleg vagy azóta bármikor.

3. A Nemzetek Szövetsége lényegesen kevésbé volt univerzális a hatalmak koncertjénél, hiszen működésének egész ideje alatt nélkülözte a világ egyik legnagyobb hatalmának és működésének nagyobb részében nélkülözte a világ másik legnagyobb hatalmának támogatását; az ezáltal, valamint a fasiszta hatalmak kilépése által keletkezett űrt mindinkább a közép- és kishatalmak töltötték ki, melyek kihasználták ezt a helyzetet annak érdekében, hogy a Tanácsban a nagyhatalmakkal egyenértékű pozíciót foglaljanak el. Nem csoda, hogy mire a Nemzetek Szövetsége az elé a feladat elé került, hogy a legfőbb veszélygócban, Európában a béke megőrzésének vagy a támadó megfékezésének alternatív feladatát teljesítse, addigra már távol-keleti és közel-keleti konfliktusokban {4-469.} azt a kevés tekintélyét is elvesztette, amivel rendelkezett; hiszen ugyanannak a Tanácsnak, mely induláskor négy nagyhatalomból és négy kisebb hatalomból állott, utoljára csak a két nyugat-európai nagyhatalom és tíz közép- és kishatalom voltak a tagjai!

Mindez együttvéve azt eredményezte, hogy a nagyhatalmaknak elment a kedvük attól, hogy a világ valóban döntő kérdéseit a Nemzetek Szövetsége Tanácsában tárgyalják le, s ez a fejlemény nemcsak ott, hanem azóta az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsával szemben is azonnal bekövetkezik, mihelyt akár intézményes vagy szervezeti, akár politikai vagy hatalmi okok megnehezítik, hogy egy ilyen Tanács a nagyhatalmi egyetértés szerveként működjék. Ilyenkor azonnal, mondhatnánk, automatikusan megjelenik a nagyhatalmak régi koncertje, az esetenkénti nagyhatalmi összejövetelek rendszere, s az próbálja az elintézésre váró ügyeket úgy-ahogy dűlőre vinni. E formához nem kötött összejövetelek újramegjelenése azonban nem jelenti, hogy egyben automatikusan helyreállnak a monarchikus nagyhatalmak régi koncertjének évszázadok óta kialakult, diplomatikus, mértéktartó és felelősségteljes konvenciói is. Ellenkezőleg: az a tény, hogy a nagyhatalmi összejövetel a világszervezeti tanács kikerülésének a céljából jön össze, éppen azt eredményezi, hogy a szervezeten belüli politika mindinkább formálissá, a szervezeten kívüli politika pedig mindinkább felelőtlenné válik. Az még a jobbik eset volt, ha az ilyen világszervezeten kívüli részleges összejövetel a maga megállapodásait utóbb valamilyen formában a világszervezet szerveinek és szabályainak rendszerébe beillesztette, amint az a Nemzetek Szövetségén kívül létrejött locarnói szerződések – valamint legújabban ugyancsak az Egyesült Nemzetek Szervezetén kívül létrejött atomcsend- és atomsorompó-egyezmény – esetében történt. Rosszabbik eset az, hogy az ilyen, világszervezeten kívüli nagyhatalmi összejövetel valamiféle felelőtlen, merőben hatalmi politika színhelyévé válik, s inkább {4-470.} egy háborút előkészítő összeesküvéshez, mint a nagyhatalmi egyetértés szervéhez kezd hasonlítani. Ez a folyamat Hitler hírhedt egyezményeibe torkollott, mindenekfelett a müncheni egyezménybe, mely egyaránt fölrúgta mind a régi európai koncert hagyományait, mind a Nemzetek Szövetségének elveit azzal, hogy a) csonka nagyhatalmi együttessel, döntő jelentőségű nagyhatalmak kihagyásával egyezett meg központi jelentőségű európai kérdésben, b) egy kis ország bőrére kötött megállapodásnál annak a legminimálisabb tárgyalási lehetőséget sem adott, c) az elfogadott területi változásnak sem a lebonyolítását nem szabályozta, sem a garantálását nem vállalta, s ezzel d) egy kis országot szőröstül-bőröstül kiszolgáltatott egy agresszív nagyhatalomnak. Így aztán a második világháború kitörésének pillanatára ott tartottunk, hogy a nagyhatalmi egyetértésnek sem hagyományos, sem modern szervei nemcsak hogy nem működtek, de gyakorlatilag egyszerűen nem is léteztek.

c) A MÁSODIK VILÁGHÁBORÚ VÉGE ÉS A NAGYHATALMI EGYETÉRTÉS JOGI SZABÁLYOZÁSA AZ EGYESÜLT NEMZETEK SZERVEZETÉBEN

A második világháborút követő rendezés sem hozott lényeges előrelépést a békekötés technikái tekintetében. A Németország szövetségeseivel kötött békék kevésbé hangsúlyozták a diktátum jellegét, mint az első világháború utániak, de ennek legfőbb oka az volt, hogy ezek az országok a háború végére mind átalakultak hadviselő társakká, és az igazi nagy tömegindulatok a hitlerizmus szörnyűségeiért való felelősséget elsősorban viselő németekkel szemben jelentkeztek. Úgyannyira, hogy békekötés helyett a győztes nagyhatalmak egyszerűen átvették Németország kormányzását. Hogy ennek az eljárásmódnak, mely akkor egyetlen lehetséges megoldásként jelentkezett, mik lesznek a hosszú lejáratú hatásai, azt ma még le sem tudjuk mérni: valószínűleg nem fog pozitív értékűnek bizonyulni. Mindenesetre a győző hatalmak {4-471.} sokkalta nagyobbfokú egyetértését tételezte volna fel, mint az előző világháborút befejező rendezés; ez az egyetértés azonban, mint tudjuk, néhány évvel a második világháború befejezése után gyakorlatilag megszűnt, s így került sor békekötés helyett a két Németország létrehozására.

Ennél lényegesen sikerültebb alkotásnak bizonyult a második világháború végével alakult új világszervezet, az Egyesült Nemzetek, melynek szervezete a Nemzetek Szövetségénél lényegesen reálisabb jogi szabályozás alapján kezdte működését. Ennek a reálisabb jogi szabályozásnak az elemei a következők:

a Biztonsági Tanács politikai ügyekben – a Nemzetek Szövetsége Tanácsától eltérően – (7 : 4, újabban 9 : 6 arányú) többséggel határoz, de úgy, hogy ennek a többségnek magában kell foglalnia az összes állandó tagok szavazatát, azonban bizonyos – bonyolultan meghatározott, nem döntő jelentőségű – ügyekben a vitában érdekelt államok nem szavaznak;

a tagállamok kötelezik magukat, hogy a Biztonsági Tanácsnak viszályok békés elintézése tárgyában hozott határozatait magukra kötelezőnek fogadják el;

az Egyesült Nemzetek Közgyűlése „ajánlás” jellegű határozatokat hoz, és nem foglalkozhatik olyan üggyel, mely a Biztonsági Tanács előtt van.

Ez a szabályozás egészében megfelel a nemzetközi államközösség reális szerkezeti adottságainak. Sokan ugyan azt vélik, hogy a Biztonsági Tanács állandó tagjainak egyhangú hozzájárulását megkívánó szabály, az ún. vétójog végeredményben éppen olyan akadálya a világszervezeti szervek zavartalan működésének, mint a teljes egyhangúság régebbi követelménye, s valahogyan úgy képzelik, hogy a fejlődés „természetes” útja az, hogy amiként a teljes egyhangúságnak a Nemzetek Szövetségében érvényesült szabályát felváltotta a vétójoggal terhelt minősített többség szabálya az Egyesült Nemzetek Szervezetében, úgy fogja a további fejlődés {4-472.} során a vétójog szabályait is felváltani a tiszta többség elve. Ez az elképzelés azonban a nemzetközi államközösség szerkezetének teljes félreismeréséből származik: ilyen fejlemény csak akkor következhetnék be, ha a nemzetközi államközösség megszűnnék az lenni, ami, és valami túlsúlyban lévő központi hatalmi góc köré kezdene csoportosulni. Amíg a nemzetközi államközösség megmarad független államok, közöttük egymást tartósan legyűrni nem képes nagyhatalmak közösségének – s úgy látszik, jó darabig még az marad –, addig az ún. vétójog is jellegzetes velejárója a világszervezetben kritikus politikai döntésekre hivatott határozó szervek működésének. Ilyen szerkezetű közösségben a közösségi akaratképződés elsődleges feltétele a minimális nagyhatalmi egyetértés, mely nélkül az működésképtelen és világháború veszélyének kitett: e nélkül nincs nemzetközi béke és nemzetközi szerveződés. Ezért félrevezető maga a „vétójog” kifejezés is, melyet az alapokmány nem is ismer: azt a képzetet kelti, hogy van egy kialakult közösségi akarat, melynek érvényre jutását megakadályozza egyetlen hatalom vétója. Holott, ha egyszer tudjuk, hogy a nemzetközi akaratképződés magja a nagyhatalmi egyetértés, akkor csak ennek létrejötte után lehet közösségi akaratról beszélni s a további szavazatokat számolni. Helyes és üdvös dolog a közép- és kishatalmak képviselete a nagyhatalmi egyetértés szervében, de szavazatuk nem pótolhatja az elsődleges követelményt: a nagyhatalmi egyetértést. Más országot le lehet szavazni, a nagyhatalmaknak meg kell egyezniök. Vagyis a vétójognak nem az a lényege, hogy egyetlen hatalomnak joga van a határozathozatalt megakadályozni, hanem az, hogy a Biztonsági Tanács tagjainak, közöttük elsősorban az állandó tagoknak kollektív kötelességük egyetértésre jutni. Ha ez nem sikerül, a hiba nem szükségképpen a vétójoggal való élésben van: a nagyhatalmi egyetértés meghiúsulásának oka egyaránt lehet az a kisebbség, mely vétójogával rosszhiszeműen, kicsinyesen vagy komolytalanul él, és az a többség, mely ugyancsak {4-473.} rosszhiszeműen, kicsinyesen vagy komolytalanul azért erőltet egy határozatot, hogy ellenfelét látványosan kisebbségbe szorítsa.

A vétójoggal való visszaélés korrekciójaként az alapokmánynak az a rendelkezése van szánva, mely szerint az érdekelt felek szavazatát nem kell számításba venni; azonban ez a meglehetősen bonyolultan fogalmazott és leszűkített hatályú rendelkezés nem ad lehetőséget állandó tagsági hellyel rendelkező nagyhatalomnak súlyosabb esetben való leszavazására vagy szankciókkal való sújtására, még annyira sem, mint annak idején a Nemzetek Szövetségének egyezségokmánya. Utaltunk viszont már arra, hogy egy nagyhatalom elleni katonai szankciók lehetősége a legtöbb esetben azzal a veszéllyel fenyegetne, hogy az Egyesült Nemzetek akciója olyan nagyhatalmi háborúvá válik, amelyben az egyik fél ENSZ-karhatalom címén harcol. Szükségesebb és hasznosabb korrekciója volna a nagyhatalmak vétójogának – amint arra a nemzetközi politikai döntőbíráskodás kapcsán még ki fogunk térni –, ha az alapokmány oly értelmű kiegészítésére vagy értelmezésére volna lehetőség, mely szerint szélsőségesen súlyos esetekben megfelelő garanciák mellett fel lehet függeszteni olyan országok világszervezeti tagságát, tekintet nélkül arra, hogy nagyhatalmak-e vagy sem, melyek valamiféle teljesen felelőtlen, hitleri méretű gengszterizmus, politikai paranoia, fajelmélet vagy egyéb irracionális eszeveszettség diktatúrája alá kerültek.

A vétójogot kifogásoló szemlélettel ellenkező irányú szemlélet nevében kifogásolták és a nemzetközi államközösség fejlődési állapotához képest korainak minősítették a másik oldalon az alapokmánynak azt a rendelkezését is, mely szerint a tagok a Biztonsági Tanácsnak viszályok békés elintézése tárgyában hozott határozatait magukra kötelezőnek fogadják el. Kétségtelen, hogy ezzel először jelenik meg a nemzetközi jogban általános érvénnyel egy a nemzetközi szerződésnél magasabb rendű, az államokat kifejezett hozzájárulásuk {4-474.} nélkül is kötelező jogforrás. A nemzetközi jogszabályok történetében ez kétségtelenül jelentős fordulat, azonban tényleges jelentőségében nem minősíthető az eddigi helyzettel való drámai szakításnak vagy keresztülvihetetlen újdonságnak. A nagyhatalmak teljes egyetértését megtestesítő határozatok ugyanis eddig is érvényesültek a tények erejénél fogva; ezenfelül ez az újféle nemzetközi „törvényhozás” gyakorlatilag inkább konkrét békéltető intézkedések elfogadtatására irányul, mintsem általános jogszabályok, államalakulások, területi változások hatálybaléptetésére, még ha elvileg nem is zárja ki ilyenek lehetőségét sem.

Végül abban a rendelkezésben, mely szerint a Közgyűlés csak „ajánlás” jellegű határozatot hozhat, s nem foglalkozhat oly üggyel, mely a Biztonsági Tanács előtt van, szintén kifejezésre jut az, hogy a nemzetközi akaratképződés elsődleges szerve a nagyhatalmak egyetértését megtestesítő Biztonsági Tanács, s nem szabad a hatékonyabb szerv elől a kevésbé hatékony szervnek az ügyeket elvonnia.

Mindezek a rendelkezések megteremtik a hatékony működéshez szükséges reális jogi szabályozás előfeltételét. Ha ehhez hozzávesszük, hogy az Egyesült Nemzetek Szervezete a világméretű egyetemességet lényegesen jobban megközelíti, mint annak idején a Nemzetek Szövetsége, akkor megállapíthatjuk, hogy adottságai szerint amannál nagyobb eséllyel indult el és halad a nemzetközi békeszervezés útján. Ha ennek ellenére eddig csak kis részben váltotta be a hozzá fűzött reményeket, akkor ez nem az alapokmányban foglalt jogi szabályozáson múlott.

d) A BIZTONSÁGI TANÁCS MŰKÖDÉSÉHEZ SZÜKSÉGES HALLGATÓLAGOS KONVENCIÓK

Ahhoz, hogy a nagyhatalmi egyetértés az Egyesült Nemzetek keretében valósággal is működni tudjon, nem elég a realisztikus szabályozás, szükséges hozzá az is, hogy – hasonlóan a monarchikus európai koncert régi konvencióihoz – a {4-475.} modern nemzetközi közösségben is kialakuljon a jogi szabályozás szellemének és a nemzetközi közösség adottságainak megfelelő olyan közszellem, hallgatólagos konvenció és eljárási gyakorlat, amely a nemzetközi akaratképződéssel és cselekvéssel szükségesen vele járó súrlódásokat megfelelően csökkenteni képes. Ahhoz, hogy a Biztonsági Tanács akár csak megközelítőleg át tudja venni a hatalmak koncertjének funkcióit, működésével kapcsolatban körülbelül a következő kifejezett vagy hallgatólagos konvencióknak kellett volna vagy kellene kialakulniok és közmeggyőződéssé válniok:

1. A Biztonsági Tanácsban mindazoknak a hatalmaknak, és csakis azoknak a hatalmaknak kell állandó tagsági hellyel rendelkezniök, amelyek az ezzel járó terheket és felelősségeket lélekszámuk, gazdasági erejük és politikai stabilitásuk folytán viselni képesek. Semmiképpen sem szabad utat engedni annak, hogy egyes országok merőben presztízsokokból a tényleges erejükkel arányban nem álló állandó tagságra törekedjenek. Semmiképpen sem foglalhat el állandó tagsági helyet számottevő hatalommal nem rendelkező kormány vagy ellenkormány. Teljességgel felelőtlen kormányzatok uralomra jutása esetén, amint arra már utaltunk és még ki fogunk térni, a tagsági jogok indokolt felfüggesztésének útját kell keresni, megfelelő garanciák mellett, de semmiképpen sem szabad árnyéktagokat szerepeltetni, mert ez a Biztonsági Tanács tekintélyét és működésképességét ássa alá. (Idővel szükségessé válhat, de ma még korai volna a nagyhatalmak új jegyzékének összeállítása és közöttük a legnagyobb hatalmak helyzetének szabályozása. Kézenfekvő volna az a megoldás, mely elválasztja egymástól az állandó tagság és a vétójog intézményeit, vagyis az állandó tagságot kiterjeszti néhány, erre joggal igényt tartó, jelentős politikai és gazdasági súllyal rendelkező országra is, ezzel szemben a vétójogot kizárólag a 4-5 legnagyobb hatalom számára tartaná fenn.)

2. A Biztonsági Tanács nem állandó tagjainak elsősorban {4-476.} olyan közép- és kishatalmi csoportosulásokat kell képviselniök, amelyek együtt kitesznek egy helyi nagyhatalmat, és komoly közös akarat kialakítására képesek; ennek híján legalább jelentős csoportosulást, komoly politikai súlyt, elegendő kormányzati stabilitást, működésképes nemzetközi közvetítőerőt kell képviselniök, mely utóbbi kis országok politikai súlyát is megnövelheti. Semmiképpen sem szabad a nem állandó tagsági helyeket olyan megtiszteltetésnek tekinteni, melyben rotációs alapon lehetőleg minél több közép- és kisországnak automatikusan részesülnie kell. A nem állandó tagok nemzetközi közfunkciót látnak el: feladatuk a közép- és kisországok érdekeinek képviseletén felül a nagyhatalmak közötti közvetítés, a nagyhatalmi egyetértés létrejövetelének előmozdítása és annak a merő érdekegyeztetésen túlmenően minél magasabb elvi és erkölcsi síkra emelése; rendkívül ügyelniök kell azonban arra, hogy se az elvi szempontok dogmatikus erőltetésével, se kicsinyes saját politikával ne legyenek a tárgyalások módjára oly hatással, ami elriasztaná a nagyhatalmakat lényeges ügyeknek a Biztonsági Tanácsban való intézésétől. Ezért a nem állandó tagoknak mindig saját valóságos súlyukat kell képviselniök, és szavazatukat nem szabad sem alku tárgyát képezhető politikai ütőkártyául kihasználniok, sem hangzatos és hatástalan deklarációk létrehozására felhasználniok, még kevésbé közép- és kishatalmi presztízspolitikát folytatniok, ami még a nagyhatalmi presztízspolitikánál is kártékonyabb és siralmasabb dolog.

3. Minden valóban fontos világpolitikai ügyet a Biztonsági Tanácsban kell tárgyalni, és csak fontos ügyeket kell ott tárgyalni. Ezért fontos, hogy a nem állandó tagok magatartása ne vegye el a nagyhatalmak kedvét lényeges ügyeknek a Biztonsági Tanácsban való tárgyalásától. A döntő azonban természetesen maguknak a nagyhatalmaknak a magatartása. Az még magában nem baj, ha a nagyhatalmak, valamely a Biztonsági Tanács elé tartozó ügyben előzetes konferencián {4-477.} egyeztetik álláspontjaikat, mielőtt az ügyet a Tanácsban eldöntenék. A nagy baj akkor kezdődik, amikor a nagyhatalmaknak maguknak vannak a béke szempontjából kétes jellegű, a Biztonsági Tanácsban való megtárgyalást „rosszul viselő” ügyeik, melyeket akár a rendelkezésükre álló szavazattöbbség segítségével távol tartanak, akár a rendelkezésükre álló vétójog segítségével levétetnek a Biztonsági Tanács napirendjéről. Ha ugyanis ilyen helyzetek gyakorivá válnak, akkor ezáltal a Biztonsági Tanács szükségképpen másodvonalbeli politikai színhellyé válik, s még az ilyen minőségében hozott határozatainak súlyát is csökkenti, sőt esetleg semmivé teszi az azokat meghozó nagyhatalmak politikájára vetődő árnyék. Vagyis a nagyhatalmaknak az összes többi országokénál felelősebb, a felelősség szintjében és minőségében magasabb rendű politikát kell folytatniok: a nagyhatalmi egyetértés magas fokú szerveződése csak magas szinten felelős nagyhatalmi politika mellett működőképes, enélkül kár az egész üzemet fenntartani.

4. A Biztonsági Tanács nem közéleti fórum, nem helye a világnyilvánosság vagy az otthoni nyilvánosság számára szánt hatásos szónoklatoknak vagy odamondogatásoknak, hanem elintézésre váró konkrét ügyek megegyezéses megoldására hivatott intézmény. Tagjai nem azzal teljesítik kötelességüket, ha parlamenti képviselők módjára „meggyőződésük szerint szavaznak”, hanem azzal, hogy érvényes, hasznos és hatékony közös elhatározásokra jutnak. Ezért a Biztonsági Tanácsnak ritkán kell nyilvános ülést tartania és szavaznia, és akkor sem azért, hogy látványosan bemutassák a szavazási erőviszonyokat – melyek úgysem mindig azonosak a valóságos erőviszonyokkal –, hanem azért, hogy a létrejött egyetértést érvényes formába öntsék és a nemzetközi nyilvánosságot megfelelően tájékoztassák. A vétójog nem azért van, hogy éljenek, élni kényszerüljenek vagy visszaéljenek vele, hanem azért, hogy puszta létezésével kényszerítse a nagyhatalmakat a megegyezésre. A vétójogban rejlő veszedelmeket {4-478.} csak a megegyezés erkölcsi kényszerét elfogadó közszellem képes ellensúlyozni.

5. A Biztonsági Tanácsban mindig valóságos elhatározásokra kell jutni, nem pedig azok hiányát elleplező, merőben szövegbeli megegyezéseket létrehozni: inkább legyenek a határozatok szerények és korlátozottak, mintsem merőben formálisak és verbálisak, kétértelműek, szólamszerűek vagy általánosságban mozgók; annál is inkább, mert az elvi jellegű, hosszú lejáratú programokat tartalmazó határozatok nem ide, hanem a Közgyűlés ajánlásai körébe tartoznak. A megegyezés meghiúsulását jobb nyíltan vállalni, mint álcselekvésekkel, deklarációkkal eltakarni.

6. A Biztonsági Tanács határozatainak általában keresztülvihető és keresztülvitelre szánt megállapodást kell tartalmaznia, és félreérthetetlen akaratot kell képviselnie arra nézve, hogy a Tanács el van szánva az esetleges ellenkezést, elsősorban az állandó tagok együttes erejével, legyőzni. Ez nem jelent szükségképpen rövid határidős, ultimátumszerű erőszakot, de igenis a nagyhatalmi akaratérvényesítés teljes fegyvertárának alkalmazását, és semmiképpen sem annak türelmes kivárását, hogy az események alakulása esetleg idővel magától meghozza a végre nem hajtott határozat kisebb-nagyobb mértékben való érvényesülését vagy tárgytalanná válását.

7. A Közgyűlés, mint ajánlásjellegű határozatok hozatalára jogosult közéleti fórum, nem arra hivatott, hogy közvetlen végrehajtásra irányuló kötelező határozatokat hozzon, hanem arra, hogy elvi nyilatkozatokat, hosszú lejáratú irányelveket, figyelmeztetéseket bocsásson ki. Nem szabad a közgyűlési szavazást világpolitikai erőpróbának felfogni, komoly ok nélkül merő demonstrációra felhasználni. Az csupán a nagyhatalmi egyetértés csődjét mutatja be, ha a Biztonsági Tanács elé való ügyet „a vétójog megkerülése céljából” a Közgyűlés elé visznek, hogy ott az ellenfélre látványos „csapást mérjenek”, vagy olyan „érvényes” határozat {4-479.} meghozatalát szorgalmazzák, melyről eleve tudni lehet, hogy semmi hatása nem lesz.

Ilyen vagy hasonló közszellemnek, konvencióknak, hallgatólagos közmeggyőződéseknek kell vagy kellene létezniök ahhoz, hogy a Biztonsági Tanács a nagyhatalmi egyetértés s vele a világbéke hatékony szerve lehessen. A hatalmak koncertje valaha ilyenféle, bár primitívebb konvencióknak a betartásával érte el azokat az eredményeket, melyeket a maguk idejében kevesellett a világ, ma pedig – egy sokkal intézményesebb és szervezettebb világszervezet meglétében – oka van úgy emlegetni, mint legalább minimálisan elérendő példaképet.

A Biztonsági Tanács működésében a felsoroltak közül nem egy ilyen vagy ilyenféle irányelv nemegyszer érvényesült és érvényesül – hiszen egyik-másik annyira magától értetődő, hogy nehéz nem elfogadni. Annak azonban nincs jele, hogy ilyen konvenciók összefüggő rendszere tartósan, következetesen, tudatosan és hatékonyan kialakult, közmeggyőződéssé vált és érvényesült volna. Ellenkezőleg, sok vonatkozásban érvényesült és érvényesül olyan, a fentiekkel ellentétes gyakorlat, melynek keretében a nagyhatalmak saját ügyei a Biztonsági Tanácson kívül maradnak, ami azt másodvonalbeli politikai fórummá teszi. Gyakran előfordul, hogy nemcsak a Közgyűlés, de a Biztonsági Tanács is demonstratív nyilvános ülések formájában nagyhatalmi és ideológiai ellentétek csataterévé válik, s lefolytat olyan tárgyalást, határozathozatalt és szavazást, melyről előre tudni, hogy nem végződhetik érvényes és hatékony határozattal. Ennek következtében összekeveredik a Közgyűlésnek és a Biztonsági Tanácsnak elvileg világosan elváló funkciója, mert ahelyett, hogy az egyik ajánlás jellegű elvi állásfoglalásokat, a másik pedig gyakorlati keresztülvitelre szánt kötelező határozatokat hozna, mind a kettő versenyt hozza a kötelezőnek látszó, de hatástalan határozatokat. Az eredmény az Egyesült Nemzetek tekintélyének a lejáratódása, miközben {4-480.} elködösül az a tény, hogy e szervezet meghiúsult vagy nem teljesített határozatai nem valami absztrakt intézménynek, hanem a nagyhatalmak összességének a kudarcát jelentik, s benne minden egyesnek; az emberek valamiféle ostoba, vulgáris machiavellizmus jegyében a hatalmi erőt képviselő – valójában tehetetlennek bizonyult – nagyhatalmakat továbbra is áhítatos tiszteletben részesítik, ugyanakkor az Egyesült Nemzeteket, mint intézményt, szócséplő, szép békeszólamokat daráló üres malomnak kezelik. Mintha valaha is a legkisebb kétség lett volna afelől, hogy a világszervezetek békeszerző és békeszervező képessége annyit ér és nem többet, mint amennyit a bennük egyesült nagyhatalmak megegyezési és cselekvési készsége.

e) A JELENLEGI NAGYHATALMI ELLENTÉTEK KIEGYENLÍTHETETLEN VAGY KIEGYENLÍTHETŐ VOLTÁNAK KÉRDÉSE

Mindezzel szemben jogosnak látszik az az ellenvetés, hogy a nemzetközi államközösség működéséhez szükséges minimális nagyhatalmi egyetértés hiánya mélyebb okokon múlik, mintsem helyes működési konvenciók meglétén: nem azért elégtelen a nagyhatalmi egyetértés szerveinek működése, mert nincsenek helyes működési konvencióik, hanem azért nincsenek ilyen konvencióik, mert a nemzetközi egyetértés, főleg pedig a nagyhatalmi egyetértés alapvető társadalmi, politikai és ideológiai feltételei hiányoznak. Nem úgy, mint a régi európai koncert hatalmainál, melyeket a monarchizmus és arisztokratizmus homogénebb társadalmi háttere és eszmevilága kapcsolt össze, vagy legalábbis tett képessé arra, hogy egyugyanazon nyelven beszéljenek, még ha hatalmi ellentéteiket fejtették is ki ezen az egyugyanazon nyelven.

Ha azonban végigtekintünk a legutóbbi évszázadok nemzetközi politikájának történetén, akkor arra jövünk rá, hogy még az aránylag leghomogénebb 18. században is elég jelentős {4-481.} különbségek voltak az egyes államok társadalmi, politikai és eszmei berendezkedései között; ha pedig a vallásháborúk korát, a 19. századot vagy a két világháború közötti időt nézzük, akkor világossá válik, hogy a nemzetközi egyetértés mai nehézségei nem új keletűek, s csaknem mindig voltak a nemzetközi államközösség tagjai között a konkrét hatalmi ellentéteken felül kiegyenlíthetetlennek vallott vagy vélt társadalmi, politikai vagy eszmei ellentétek.

Ma a világnak a nagyhatalmi egyetértés szempontjából centrális ellentéte kétségtelenül a polgári demokrácia és a kommunizmus közötti ellentét: az, amelynek egyik oldalán az öröklődő, nagyméretű és kizsákmányoló magántulajdonon alapuló szabad vállalkozás és szabad verseny, s ezekhez kapcsolódva a hatalmak megoszlásán alapuló szabadságintézmények állanak, amivel szemben a másik oldalon a termelőeszközöknek a magántulajdoni kizsákmányolás megszüntetését szolgáló közösségi tulajdona és egy, egyetlen párt vezetésén alapuló, átmenetinek szánt diktatúra áll. Nem vitás, hogy ezek nagyon lényeges, súlyos harcokkal és sok kiontott vérrel megpecsételt ellentétek, melyeket merő ráolvasással, jámbor kívánságokkal, az ellentétek túlságos kiélezettségének és a szintézis lehetőségének elméleti megállapításával nem lehet a világból kiiktatni. Ugyanakkor azonban nem hagyhatjuk figyelmen kívül azokat a tényezőket sem, melyek ezeknek az ellentéteknek a csökkentése irányában hatnak:

1. Mindkét oldal alapvető politikai kategóriái a szabadságeszmény közös gyökereire mennek vissza, és minden eltérő értelmezés mellett is mindkét oldal feltétlenül hitet tesz a szabadság és egyenlő emberi méltóság végső eszményei, a népképviseleti demokrácia és az emberi jogok intézményei és az általános emberi jólét megvalósíthatóságának hite és gyakorlati keresése mellett.

2. A világban e pillanatban minden újbóli jelentkezésük ellenére is határozott kisebbségben vannak azok a kifejezetten {4-482.} fasiszta vagy a fasizmushoz közel álló hatalmi gócok, melyek elvszerűen szemben állanak a fenti eszményekkel, s helyettük az erőszak mindenhatóságát, a faji felsőbbséget vagy az élethalálharc központi értékét vallják.

3. Mind a két oldalon jelentős erők vannak működésben, melyek az ellentétek csökkentésére törekednek: az egyik oldalon a nagyméretű magántulajdon és magántulajdoni kizsákmányolás csökkentése, a másik oldalon az egypártrendszerrel kapcsolatban a politikai, gazdasági és szellemi életben jelentkező kinövések csökkentése irányában.

4. A nagyhatalmak között mind gyakrabban jelentkeznek a szemben álló rendszereket keresztező csoportosulások is.

Mindezeket a kiegyenlítődés irányában ható tényezőket azonban nagymértékben ellensúlyozza, sőt helyenként teljesen semmivé teszi egy sor kártékony politikai beidegződés, melyek együttesen a nemzetközi nagyhatalmi együttműködés jelenlegi bénultságát kiteszik. Ezek:

1. Az a hidegháborús jellegű ideológiai szólamtömeg, melyet a nagyhatalmak az elmúlt évtizedekben oly nagy műgonddal dolgoztak ki egymás ideológiai „megsemmisítésére”. Jellemző módon a fennálló ellentétek kiegyenlíthetetlenségét és a jóhiszemű közös konvenciók lehetetlenségét valló hidegháború folytatásához a nagyhatalmaknak a fasizmus analógiáit kell felidézniök. Ennek jegyében igyekeztek s igyekeznek ma is a szemben álló felek az ellenfélnél minél szélesebb skálán felismerni a hitleri politikai paranoia tüneteit, s az ellenfelet valami címen a fasizmussal egy kalap alá venni: a nyugati világ a kommunizmust a „totalitarianizmus” címszava alatt, a kommunizmus a nyugati világot a „monopolkapitalizmus” vagy „imperializmus” címszava alatt. Ez a harci módszer nemcsak hamis, de öngyilkos is: az emberiség léte múlhat azon, hogy ezek a kategóriák ne váljanak rosszhiszeműen alkalmazott üres harci szólamokká, s ha egyszer bárhol újból megjelenik egy hitleri méretű politikai paranoia, akkor a riadót fújók ne járjanak úgy, mint az ezópusi {4-483.} mese pásztora, aki komolytalan „farkas” kiáltásokkal már lejáratta magát, mire az igazi farkas megjelent.

2. Az a korlátoltan felfogott „reálpolitika”, mely az eszmék kiegyenlíthetetlennek vallott ellentétét úgy teszi át politikává, hogy hatalmi, katonai és gazdasági pozícióknak mindennemű erkölcsi, eszmei és elvi szempontra való tekintet nélküli megszerzésére és megtartására törekszik; ezenközben magukat az eszmei pozíciókat is tragikusan aláásó erőszak-alkalmazásokba lovalja bele magát; ezzel magára kényszerít egy ön- és közveszélyes politikai amoralizmust, melyben az engedés és az ellenféllel szemben való jóhiszem minden megnyilvánulása politikai naivitásként és a saját ügy elárulásaként jelenik meg; ami egyrészt megrendíti a nagyhatalmi politika elvi tartalmába vetett hitet, és egy a politika elvi tartalmának lehetőségéből kiábrándult és a politika minden formájával meghasonlott politikai nihilizmus számára ad tápot, másrészt súlyosan megakadályozza a nemzetközi együttélés elviselhető konvencióinak a kialakulását és megszilárdulását.

3. Mindennek eredményeképpen következik be a nemzetközi érintkezés és nemzetközi tárgyalások technikájának az az elromlása, melyet a fentiekben a tárgyalási képtelenség megjelöléssel jellemeztünk.

Mindez nem azt jelenti, hogy a nagyhatalmi egyetértés rejtett lehetőségeinek napvilágra hozásához és intézményeinek sikeres működtetéséhez a fennálló érdekbeli, hatalmi és ideológiai ellentétek teljes felszámolását lehet és kell szorgalmazni. De igenis jelenti ez azt a követelményt, hogy ezeket az ellentéteket magasabb szintre kell emelni, mert csak így kaphat reális tartalmat az a fentebb kifejtett tétel, mely szerint a nagyhatalmaknak a felelősség szintjében és minőségében a többi országénál magasabb rendű politikát kell folytatniok ahhoz, hogy a nagyhatalmi egyetértésnek a nemzetközi államközösség alapjául szolgáló intézményei működni tudjanak. Nem valamiféle naiv, a saját érdeket semmibe vevő {4-484.} politikára van szükség, de igenis a saját érdeknek a többiekénél sokkalta átfogóbb és magasabb szinten való felfogására; annak felismerésére, hogy a 20. században a nagyhatalmak számára már nincs értelme sem a hatalmi erők, sem az eszmék harcát egymással szemben felvonult, a térképen látható és egymással frontálisan szemben álló pozíciók csatarendjében, kicsinyesen őrzött hatalmi szférákban és befolyási övezetekben, Monroe- és egyéb doktrínákban, ellentétes táborokban elképzelni, hanem eszmék, ideológiák és hatalmi helyzetek világméretű komplex egyensúlyában kell gondolkodniok. Tisztában kell lenniök azzal, hogy a világ mai gazdasági, hatalmi, eszmei és köztudatbeli adottságai mellett a hatalmi-gazdasági-katonai pozíciók és az eszmei-erkölcsi-ideológiai pozíciók ugyanúgy kölcsönösen átváltódhatnak egymásba, mint a modern fizika szerint az anyag és az energia. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy a világ egyik pontján politikai okosságból, elvi vagy erkölcsi alapon feladott hatalmi pozíció világméretű egyensúlyban nézve olyan erkölcsi tőkegyarapodásokat hozhat létre, melyek más ponton megfelelő pillanatban újból valóságos hatalmi pozíciógyarapodásokat képesek kamatozni, és viszont: a világ egyik pontján maximális erőszakkal fenntartani igyekezett pozíció olyan erkölcsi tőkeveszteségekkel járhat, melyek a maguk idejében súlyos hatalmi pozícióveszteségekkel bosszulják meg magukat más helyen. S önámítás az ideológiai frontok szembenállásának egyszerűen a jók és gonoszak szembenállásaként való felfogása is; mert minden úgynevezett ideológiai rendszer helyes és aktuális programoknak helytelen és elavult programokkal történetileg összekeveredett együtteséből származik; ezért az ideológiai fronton sem az a legnagyobb győzelem, amelyet egyik vagy másik ideológia a szó bármely értelmében a másik felett arat, hanem az, amit saját ideológiája keretén belül a helyes és aktuális elemek a helytelen és elavult elemek felett aratnak.

A világ hatalmainak tehát nem a reájuk bízott jelentős {4-485.} nemzeti érdekek és eszmei értékek tárgyában kellene vásári alkuba kezdeniök, hanem azokat magasabb szinten felfogva, kialakult megrekedt magatartásaikon magukat túltenniök. Mihelyt erre képesek volnának, az egyugyanazon valóság ma igenis nemcsak lehetővé tenné, de ki is kényszerítené egy olyan korlátozott közös kategóriarendszer és közös nyelv létrehozását, melyek segítségével a közös célok felismerése és a szükséges közös akciók formáinak a kialakítása megtörténhetik, a legnagyobb szerencsétlenségek elhárulhatnak és a konkrét vitás kérdések megoldáshoz juthatnak. Így jöhetnének létre hol ebben, hol abban a kérdésben azok a részleges egyetértések, melyek folyamatosan egymás mellé téve kitennének egy világbékét.

A nagyhatalmi ellentétek szempontjából kisebb jelentőségű, de – főleg Kínának a világhatalmak közé való aktív belépése óta – nem kevésbé nyugtalanító az önállóvá vált harmadik világ szembenállása az európai eredetű politikai rendszerekkel, úgy is, mint a gyarmati rendszer egykori hordozóival. Ebben szerepet játszik az eltérő civilizációk közötti kategoriális értetlenség sok jelentős résztünete is, hiszen a nemzetközi államközösség kategóriarendszere jellegzetesen európai eredetű. Nem véletlen, hogy pl. Kína, noha idestova száz éve részben kényszerűleg, részben önként elfogadta az ilyen módon kialakult nemzetközi államközösség – egyébként sok mindenben hasznos és racionális – kategóriáit, azért valahányszor élesebben szembekerül a fehér ember világával, mindjárt a diplomáciai előjogoknak számára idegen intézményét találja első számú botránykőnek. Ugyanilyen jelenség az is, hogy két háborúskodó afrikai nép harcában gyanút kelt „az ellenfelet segítő” Vörös Kereszt fellépése: a megsemmisítésig menő élethalálharc eszmekörében nem sok megértésre számíthat egy olyan tevékenység, mely a korlátozott háború jellegzetes európai világában alakult ki. Mindez azonban ma nem centrális jelentőségű robbantó tényező a nemzetközi egyensúly világában; ami a jövőt illeti, {4-486.} az sokmindenféle kiéleződést hozhat, azonban a világ egységesedésének mind nagyobb mértékű előrehaladásával a kategoriális értetlenségnek inkább a csökkenését ígéri.

f) A FŐTITKÁR ÚJ SZEREPE ÉS A NEMZETKÖZI KÖZVETÍTÉS FUNKCIÓJA

Az eddig mondottakból az látszik kiderülni, hogy a nemzetközi együttműködésnek az az intézményessé válása, mely a világszervezet és számos más szakszerű nemzetközi szervezet létrejöttében nyilvánult meg, eddig a háború és béke alapvető problémája számára nem jelentett előrehaladást a hatalmak régi, formátlan koncertjéhez képest; sőt alkalmat adott arra, hogy a nagyhatalmaknak a világszervezet működéséért való közvetlen felelőssége elhomályosodjék.

Egy ponton mutat a nemzetközi államközösség intézményesedése előrehaladást a háború és béke kérdésében való nemzetközi együttműködés lehetőségei számára: ez a Főtitkár és a Titkárság funkciójának a kialakulása. Ez a fejlemény az Egyesült Nemzetekkel kezdődött, melynek alapokmánya kiterjedtebb kezdeményező és közvetítő hatáskört biztosít a Főtitkárnak különböző nemzetközi problémákkal kapcsolatban, mint a Nemzetek Szövetségének egyezségokmánya. Ezzel kapcsolatban az Egyesült Nemzetek eddigi főtitkárai vállalkoztak rá, hogy az új funkciónak tartalommal való megtöltését különböző irányokban kezdeményezni próbálják.

A Főtitkár és a Titkárság új funkciójának értékelésében továbbra is abból a megállapításból kell kiindulnunk, hogy a nemzetközi közösség továbbfejlődése és a béke hatékonyabb megszervezése szempontjából ma nem világkormány létesítése, hanem a nagyhatalmi egyetértés szerveinek jobb működése és a pártatlan elvi döntés intézményeinek kialakítása jelenti a döntő gyakorlati továbblépést. Így tehát, bármennyire természetszerűen hasonlít is a Főtitkárság adminisztratív szervezete világhatáskörű „minisztériumok” együtteséhez, {4-487.} a legnagyobb mértékben téves lenne azt valamiféle világkormány embriójának tekinteni és ebben az irányban való fejlesztését erőltetni. Ellenben a Főtitkárnak, mint a Biztonsági Tanács ügyintézőjének és mint funkciójánál fogva szükségszerűen pártatlan szervnek, fontos szerepe lehet mind a nagyhatalmi egyetértés működésének konkrét válságok kapcsán való megjavításában, mind pedig a pártatlan elvi döntés intézményeinek előkészítésében és világra segítésében. Funkciójának lényegét, ha a nemzetközi jog klasszikus fogalmain belül akarunk maradni, legcélszerűbben a nemzetközi „jószolgálat” és „közvetítés” egykor formátlan és esetleges funkcióinak intézményesedésében láthatjuk, egy modern, intézményszerű Közvetítő és Békéltető alakjában. Abban a differenciáltabb nemzetközi szerveződésben, melyet a demokratikus társadalomszervezési elvek uralomra jutása megkíván, ez az intézményesített Közvetítő természetszerűen összeköthetné egyrészt a nagyhatalmi egyetértés szervét, a Biztonsági Tanácsot, másrészt a pártatlan elvi döntés kialakításra váró szerveit és eljárásait, az egyik helyről hatalmi erőt és kedvező egyensúlyi helyzetet, a másik helyről a köztudatban legitimitást eredményező és lojalitást kiváltó döntéseket biztosítva. Ma még csak az első szerep, a nagyhatalmi egyetértés elősegítése van előtérben, amiben a főtitkárok már eddig is jelentős eredményeket értek el, igaz, elsősorban olyan ügyekben, melyek nem a nagyhatalmak centrális ellentéteihez kapcsolódtak, s ezekben is inkább provizóriumok létrehozását, mintsem tartós, végleges és legitim megoldások létrehozását sikerült elérniök. Ebben kétségtelenül része van a jelenlegi, borotvaélen táncoló világhelyzet ama – sok tekintetben félrevezető – szuggesztiójának, mely azt mondja, hogy a végleges megoldások veszélyekkel járó erőltetésével szemben előnyben kell részesíteni a konfliktusoknak bármely provizórikus állapotban való befagyasztását. A végleges megoldások legnagyobb akadályát természetesen a nagyhatalmi egyetértés hiánya vagy rossz megszervezettsége {4-488.} jelenti, de emellett közrehat az is, hogy a nagyhatalmi egyetértés mellett hiányzik a főtitkárok közvetítői működésének másik kívánatos támasztéka:, a pártatlan elvi döntésnek azok a szervei és eljárásai, amelyeknek válságok esetén a megoldások véglegességének megkeresésében és deklarálásában jelentős szerepet kellene vállalniok.

g) A BÉKÉT ÉS STABILITÁST SZOLGÁLÓ ÁTFOGÓ NEMZETKÖZI POLITIKAI TRANZAKCIÓK FELTÉTELEI

Egy olyan nemzetközi Közvetítő és Békéltető, aki működése során össze tudja kapcsolni egyrészt a nagyhatalmi egyetértés szerveit, másrészt a pártatlan elvi döntés szerveit, a mainál sokkal szélesebb körben és átfogóbb módon volna képes a világ békéjét és stabilitását veszélyeztető egyes problémákhoz s azok összességéhez hozzáfogni, s a jelenleg divatozó tűzszüneti javaslatoknál sokkal átfogóbb politikai megoldások kovácsa lehetne.

Utaltunk már arra, hogy az önrendelkezési elv uralomra jutása óta meglehetősen kimentek a divatból a régi monarchikus Európának azok a kölcsönös szolgáltatásokon és ellenszolgáltatásokon, engedményeken és ellenengedményeken alapuló átfogó politikai tranzakciói, melyek annak idején oly nagy szerepet játszottak a háborúk megelőzésében, megrövidítésében vagy a békék létrehozásában. Ezeknek voltak mesterei annak idején III. Vilmos angol király, aki egymást követő felosztási és örökösödési tervek sokaságával próbálta – sikertelenül – a spanyol örökösödési háborút megelőzni, majd később VI. Károly császár és Fleury bíboros, akik a spanyol örökösödési háború és az osztrák örökösödési háború között létrejött európai tranzakciókat tervezték meg, végül utoljára a bécsi kongresszus politikusai. Érdemes megfigyelni a lengyel örökösödési háborút befejező 1735. évi bécsi békét, mely egységes, láncszerű tranzakció keretében oldotta meg az akkori Európa összes pillanatnyi problémáit, úgymint a lengyel trónharcot, a bukott lengyel {4-489.} trónkövetelő kárpótlását, Franciaországnak Lotaringia bekebelezésére irányuló törekvéseit, a lotaringiai hercegi ház kárpótlását, a toscanai nagyhercegi ház várható kihalásának problémáját és az olasz birtokokért folyó osztrák–spanyol versengést.

A demokratikus társadalomszervezési elvek uralomra jutása óta megtanultuk az ilyen tranzakciókat az alattvalók lélektelen csereberéiként elítélni. De változott formában, nem lélektelenül, a demokratikus társadalomszervezési alapelveket nem sértve, sőt azok szolgálatában ma is volna értelme ilyeneknek. A világ nagyon sok vonatkozásban ma is szükségelné konfliktusoknak olyan kölcsönös feltételekkel csereszerűen vagy láncszerűen összekapcsolt területi vagy egyéb engedmények és ellenengedmények rendszeréből álló átfogó megoldásait, melyek az érdekelteket merev pozícióik holtpontjairól elmozdítják. Érdemes ezt néhány példán bemutatni. Természetesen nem teljes és kidolgozott tranzakciókat akarunk felvázolni, mert az ilyenek konkrét szituációktól elvonatkoztatva mindig irreálisak, hanem olyan összefüggéseket, melyek ilyen tranzakciók elemei lehetnek. Vegyünk először egy elmulasztott alkalmat.

Képzeljük el, milyen békegyarapító és stabilizáló értéke lett volna annak, ha pl. annak idején a nagyhatalmak, főleg a nyugati nagyhatalmak idejében rá tudták volna szorítani Portugáliát indiai gyarmatainak India részére való átengedésére vagy pártatlan fórum döntése alá bocsátására annak fejében, hogy India viszont Kasmír ügyét bocsássa pártatlan fórum vagy tárgyilagos eljárás, népszavazás alá, amit az húsz-egynéhány év óta nem akar vállalni. Minden józan szemlélő tisztában lehetett azzal, hogy Portugáliának az a hivatalos álláspontja, hogy a környező indiaiakkal azonos nyelvű és fajú s többségükben még csak nem is keresztény vallású portugál-indiai alattvalóit a portugál nemzetbe kívánja integrálni, merő fikción alapuló kilátástalan vállalkozás volt, teljesen függetlenül attól a portugál hivatkozástól, {4-490.} hogy a portugál-indiaiak jobb közigazgatás alatt és jobb életkörülmények között élnek, mint a környező indiaiak. Nyilvánvaló volt az is, hogy India és Portugália adott erőviszonyai mellett az ügynek hatalmi erővel való eldőlése csupán azon múlott, hogy India meddig átall erőszakot alkalmazni. Az a tény, hogy ezzel aránylag sokáig várt, arra mutat, hogy komolyan értékelte volna a békés megoldás lehetőségét; s egy ilyen lehetőség esetleg éppen azt a motívumot szolgáltatta volna, ami a kasmíri ügynek pártatlan eljárással való befejezéséhez hiányzott. A nyugati hatalmak, melyek mindezzel éppen olyan tisztában voltak, mint bárki más, s bőven rendelkeztek volna lehetőséggel arra, hogy a Portugáliára gyakorolt nyomást ugyancsak valami ellenszolgáltatással kombinálják, akkor nem éreztek indíttatást, hogy ilyen messze vezető, saját közvetlen gondjaikon túlmenő tranzakciókon törjék a fejüket; ma, amikor az egyik ügy erőszakos úton fejeződött be, a másik két véres háború után ugyanott áll, mint azelőtt, sok okuk lehet sajnálni, hogy a világban a béke és stabilitás növelésének s egyben saját erkölcsi és politikai tőkéjük gyarapításának ilyen s hasonló alkalmait elmulasztották.

A békét, stabilitást és igazságot szolgáló lehetséges politikai tranzakciók egy másik elképzelhető elemét a gibraltári üggyel kapcsolatban hozzuk fel. Ez az ügy ma is szőnyegen van, de aligha világos és tiszta kérdésfeltevések mellett, mert a gibraltáriak nemzeti hovatartozásának kérdését a mai helyzetben teljesen megzavarja a jelenlegi spanyol kormányzat elriasztó jellege és a gibraltári és a spanyol életnívó közötti különbség materiális szempontja; ilyen helyzetben a népszavazás merőben pillanatnyi politikai húzásnak minősül, nem az önrendelkezési elv átgondolt alkalmazásának. Abban az esetben azonban, ha egyszer egy brit kormány úgy találná, hogy egy szabadabb Spanyolország részére indokolt – és politikailag is célszerű – volna visszaadnia Gibraltárt, akkor mindenképpen indokolt s egyben a béke és stabilitás {4-491.} szempontjából rendkívül gyümölcsöző, későbbi konfliktusokat megelőző tranzakció volna az, mely a spanyol igény teljesítését egy további területi feltétel teljesítésétől tenné függővé: attól, hogy Spanyolország viszont Gibraltár fejében ugyanígy adja vissza Marokkónak Ceutát és többi marokkói birtokát, melyek ugyanolyan tüskét jelentenek Marokkó testében, mint Gibraltár Spanyolországéban, s ezen nem változtat az a hivatkozás, hogy lakóik – a gibraltáriakhoz hasonlóan – esetleg szintén magasabb életnívón és jobb kormányzás alatt élnek nemzettestvéreiknél.

A világhelyzet levegőjét nagymértékben megjavító ilyenféle tranzakciók elindítása elsősorban a nagyhatalmakon múlik, éspedig gyakran éppen saját gyarmatmaradványaik és egyéb távoli birtokaik felszámolása kapcsán; hiszen mindegyikük sokkal nagyobb hatalmi és eszmei hátvéddel rendelkezik, semminthogy rászorulna saját területi integritásának kicsinyes és görcsös felfogására. Ugyanakkor ilyen és hasonló lehetőségeknek jóval aktuálissá válásuk előtt való számon tartása és kellő pillanatban való szőnyegre hozása része lehetne többek között a Főtitkár egyetemes közvetítői funkciójának is. Mindez azonban nehezen történhetik meg pártatlan eljárások és szervek kifejlesztése és kellő pillanatban való bevonása nélkül.

h) A NAGYHATALMI EGYETÉRTÉS MŰKÖDÉSÉNEK ALAPVETŐ SZERZŐDÉSES JELLEGE

Tételezzük ugyanis fel, hogy az elkövetkező időben megjavulnak a nemzetközi egyetértés, mindenekelőtt a nagyhatalmi egyetértés feltételei, csökken a nagyhatalmi csoportosulások szembenállásának élessége, kialakulnak a világszervezet döntő politikai intézményeiben az együttműködés hasznos és gyakorlati konvenciói, s ennek alapján a Biztonsági Tanács, mint a világ nagy és kis hatalmainak egyetértését és együttműködését megtestesítő szerv, az eddiginél következetesebben és hatékonyabban fog működni. Tételezzük fel {4-492.} azt is, hogy kiszélesedik és eredményesebbé válik a Főtitkárnak a nagyhatalmak közötti közvetítő funkciója is. Mik lesznek mindeme szervek jobb és eredményesebb működésének az eredményei? Lényegében az eddiginél jobb és tartósabb nemzetközi szerződések. Hiába jelentkezik a Biztonsági Tanács tevékenysége kötelező határozatok formájában, ezek lényegüknél fogva, mint arra már rámutattunk, továbbra is megmaradnak politikai kompromisszumokat megtestesítő szerződéseknek. Még a Biztonsági Tanácsnak az az átmeneti szerepe is, hogy az önállósuló gyámsági területek állammá alakulásával és területi státusával kapcsolatban határoz, bár a pártatlan „felsőbb” döntésnek nem lényegtelen elemeit tartalmazza, azért mindenkor a hatalmaknak sokféle politikai és célszerűségi szemponttól befolyásolt s elvekhez nem kötött kompromisszuma maradt. Ugyanígy inkább kompromisszumok és kevésbé pártatlan döntések a Biztonsági Tanácsnak azok a határozatai is, melyekkel a világszervezetbe új tagokat vesz fel. E funkció, mint már mondottuk, kezd az elismerés régi „tagfelvételi” eljárásának helyébe lépni, de éppen kompromisszumos jellegénél fogva annál nem sokkal modernebb; s mint az eddigi példák mutatják, semmi garanciát nem jelent az ellen, hogy reális függetlenségre nem képes és komoly nemzetalakulás kilátásával nem kecsegtető államképződmények létesüljenek. Egyszóval: a Biztonsági Tanácsnak mint a nagyhatalmi egyetértés szervének mégoly sikeres működése is lényegében továbbra is kompromisszumos nemzetközi szerződések létrehozásában fog állani, és józan ésszel nem is lehet tőle mást várni.

Kifejtettük azonban, hogy a demokratikus társadalomszervezési alapelvek, mindenekelőtt az önrendelkezési elv általános uralomra jutása lényegesen meggyengítette a nemzetközi szerződéseknek azt a képességét, hogy államalakulásokat és területi változásokat a köztudatban legitimáljanak, s az új helyzetek iránti lojalitást felkeltsék. Az európai monarchiák régi nemzetközi jogában éppen azért lehettek tagolatlanul {4-493.} együtt a nagyhatalmi egyetértés és nemzetközi elvi döntés funkciói a hatalmak koncertjének hatáskörében, mert az uralkodók akarata és akaratmegegyezése nemcsak formailag volt jogforrás, hanem a közmeggyőződésre is kiható, lojalitást kiváltó jogforrás volt. Amióta azonban a királyok közös akarata megszűnt vitán kívüli legitimitásforrás lenni, azóta a helyükbe lépett nagyhatalmi egyetértés vagy nemzetközi szerződés csak akkor képes igazán stabil eredményeket elérni, ha módjában van akaratát valamilyen már meglévő vitán kívüli legitimitás – elismert területi státus, egyértelmű önrendelkezési igény – helyreállításához, megerősítéséhez vagy igazolásához latba vetni, s csak ritka szerencsés esetben képes saját erejéből létrehozni legitimitás forrásául alkalmas, a nemzetközi közösség végső alapelveit híven tükröző nemzetközi akaratot. Ezért az önrendelkezési elv elfogadása által megkívánt differenciáltabb nemzetközi szervezetben a nagyhatalmi egyetértés intézményes működésének mégoly nagyfokú megjavulása mellett is fennmarad alapvető elvi kérdésekben a pártatlan nemzetközi eljárásnak, népszavazásnak és a pártatlan döntés ehhez szükséges fórumainak mint kivételes fórumoknak a szükségessége. E munkamegosztás keretében a nagyhatalmi egyetértés legfőbb feladatának kell maradnia a háború megelőzésének és kiküszöbölésének, valamint nemzetközi karhatalom nyújtásának, amivel megteremti a másik, kivételes szervezet, a pártatlan politikai döntés működésének feltételeit; ennek az a funkciója, hogy válságos helyzetekben, államalakulási, területi és más fontos elvi kérdésekben elvszerűen alkalmazza a nemzetközi közmeggyőződésben gyökerező alapvető társadalomszervezési elveket, ezáltal a hatalmi erők működését minél nagyobb mértékben az elvszerűség kereteibe terelje, s biztosítsa a létrejött új helyzetek gyors stabilizálódását, az átfogó rendezések legitimálódását és a népeknek ezekkel szemben való lojalitását. Egy ilyen szervezet gyakorlatilag nem lehet más, mint egy pártatlan nemzetközi politikai döntőbíráskodás.

a) A NEMZETKÖZI POLITIKAI DÖNTŐBÍRÁSKODÁSRA IRÁNYULÓ TÖREKVÉSEK KEZDETEI

A mai nemzetközi jog pártatlan fórumokként ismeri a Nemzetközi Bíróságot és a különböző részleges hatáskörű nemzetközi bíróságokat. Ha azonban végigtekintünk e bíróságok alapokmányain, szabályzatain és határozatain, akkor nyilvánvalóvá lesz, hogy ezek mind alapítóik szándéka, mind pedig saját gyakorlatuk értelmében olyan kérdésekkel foglalkoznak, melyek a rendes nemzetközi jog tartalmára és alkalmazására vonatkoznak, és semmiképpen sem azzal, hogy vitás államalakulási, területi vagy egyéb politikai kérdésekben a nemzetközi államközösség végső alapelveit alkalmazzák. Pedig az ilyen bíróságoknak mint pártatlan szerveknek megalakulásához a múlt század óta igen nagy várakozásokat fűztek a nyugati világ békemozgalmai: a politikai konfliktusok békés elintézését és a háborúk kiküszöbölését várták tőlük. Kérdés, hogyan jött létre, és miért nem vált be ez a várakozás? S ha van valamiféle pártatlan fórumnak jelentősége a politikai viták békés megoldásában és a háború kiküszöbölésében, vajon miféle fórum és eljárás lehet az, ha nem a rendes nemzetközi bíróság és annak eljárása?

Európában a középkortól kezdve nemegyszer találunk példát a pápa vagy más választott bíró döntőbíráskodására, anélkül hogy ez állandó intézménnyé tudott volna válni. Sőt az újkorban az ilyen irányú törekvések még alább is hagytak, mert a fejedelmi abszolutizmus az uralkodó személyes akaratát tette az állami és nemzetközi szervezés központi tényezőjévé, s így a személyes akaratban rejlő önkényes elem folytán aránylag nélkülözhetővé váltak az általános érvényű elvi döntések és a hozzájuk szükséges pártatlan szervek: az ellentéteket el lehetett intézni az egymással szemben álló, de egymás {4-495.} teljes megsemmisítésére nem törekvő akaratok összecsapásával és kiegyenlítődésével. Ezért volt az újkori európai monarchiák világában a döntőbíráskodásnál sokkal gyakoribb szerepe a közvetítőknek és a nagyhatalmak összejöveteleinek, ahol a politikai okosság minden eszközével igyekeztek nem annyira elvi döntéseket, hanem kompromisszumokat létrehozni. A monarchikus Európa már némileg defenzívában volt, mikor a hatalmak koncertje a bécsi kongresszuson a Talleyrand által a legitimitás alapján kidolgozott konkrét elvek aránylag komoly alkalmazásával legközelebb jutott ahhoz, hogy működése a pártatlan eljárás szintjét megközelítse. Olyan szükséglet azonban nem merült fel, hogy, túl a nagyhatalmak együttesének vagy a nemzetközi konferenciáknak kisebb-nagyobb mértékben döntőbíráskodó jellegű politikai működésén, szükség volna ehelyett vagy emellett valamilyen differenciálódott pártatlan szervre vagy eljárásra is.

A pártatlan politikai döntőbíráskodás a nemzetközi közösség életében igazán annak a változásnak a kapcsán válik különösen aktuálissá, melynek során a monarchikus-feudális legitimitást a nemzeti önrendelkezési elv váltja fel. Ezért jelentkezik a nemzetközi döntőbíráskodás modern formái iránti szükséglet a 19. század közepétől kezdve, pontosan tükrözve azokat az egyensúlyi zavarokat, melyek a lassan világméretű nemzetközi közösséggé alakuló európai államközösségben az egyik alapelvről a másik alapelvre való átmenet során megjelentek. A nemzetközi békemozgalmak fogalmazták meg először azt a követelést, hogy az államok államalakulási, területi, hatalmi konfliktusait nem háborúval, hanem békés úton, döntőbíráskodás útján kell megoldani. A békemozgalmaknak ez az idealista követelése azonban szorosan összefüggött azzal a reális felismeréssel, hogy a demokratikus társadalomszervezési elveknek a monarchikus-arisztokratikus elveknél lényegesen kevesebb önkényt eltűrő és teljesebb érvényesülést kívánó jellege immár valamiféle pártatlan szervet és eljárást igényel.

{4-496.} A békemozgalmaknak pártatlan politikai döntőbíráskodásra irányuló e követelése mégsem vezetett és vezethetett sikerre, mert bár reális szükségletnek felelt meg, de a nemzetközi közösség egykönnyen nem módosítható adottságai mellett mégis korai volt. Irreálissá tette az, hogy: a) még működött a monarchikus hagyományok alapján álló európai koncert, s az ismétlődő páros háborúk problémáit meg tudta oldani, az államok tehát nem érezték magukat kényszerítve, hogy alapvető politikai, területi, hatalmi vitáikat döntőbíráskodás alá bocsássák, és b) éppen e viták eldöntésére szolgáló elvi alap volt vitatott, mert sem a monarchiák nem fogadhatták el létük veszélyeztetése nélkül a nemzeti önrendelkezési elvet, sem a nemzeti mozgalmak a számukra túlhaladottá vált monarchikus elvet. Nem is került sor a 19. század folyamán arra, hogy komoly politikai konfliktusokhoz pártatlan politikai döntőbíráskodás egyáltalán hozzászólhasson.

b) A POLITIKAI DÖNTÖBÍRÁSKODÁSRA IRÁNYULÓ TÖREKVÉSEK HATÁSA A RENDES NEMZETKÖZI BÍRÁSKODÁS KIALAKULÁSÁRA

Ugyanakkor azonban a 19. században nagy erővel fellépett a rendes nemzetközi bíráskodás iránti szükséglet is. A nemzetek közötti forgalom ugyanis több száz éves fejlődés eredményeképpen már létrehozta és jelentősen kiművelte a nemzetközi jog szétágazó rendszerét; a nemzetek közötti forgalomnak a 19. században történő ugrásszerű megnövekedése pedig mind gyakoribbá tette azokat a vitás eseteket, melyek akár lezajlott háborúkkal, akár jelentéktelenebb, merőben jogi jellegű területi vitákkal, akár az államok egymás közötti rendszeres békés érintkezésével, akár az országok közötti gazdasági forgalommal kapcsolatban elintézést kívántak. Ezek nem tartoztak azok közé az alapvető államalakulási vagy területi kérdések közé, melyek leginkább megérték az államoknak a háborúkat, s így döntően nem is függöttek össze a politikai konfliktusok békés elintézésének és a háború {4-497.} megelőzésének szükségletével; békés elintézésük legfeljebb az államok másodlagos jelentőségű súrlódásait csökkenthette. Így állott elő az a furcsa helyzet, hogy az államok a 19. század közepétől kezdve mind gyakrabban bocsátották választott bírák elé másodlagos, háborús veszéllyel nem fenyegető, merőben jogi jellegű vitáikat, éspedig a nemzetközi békemozgalmak óriási ovációja mellett.

A nemzetközi bíráskodáshoz fűződő várakozások felcsigázásához jelentősen hozzájárult az első fontosabb ilyen esetnek, az amerikai polgárháború idején blokádtörő tevékenységet folytatott Alabama nevű brit hajóval kapcsolatos amerikai–brit jogvitának választottbíróság útján való elintézése. Évtizedekig tartó illúziók forrása lett ez a precedens, mely két, bizonyos fokú háborús feszültségen átment ország jogvitáját intézte el békésen, a pervesztes fél által tiszteletben tartott bírói határozat útján. A közfelfogás valahogy úgy képzelte, hogy az akkortájt fenyegető brit–amerikai háborút az ügynek bírói döntés alá való bocsátása hárította el. Valójában azonban az ügynek bírói döntés alá bocsátása az amerikai polgárháború befejezése után történt, olyan időpontban, amikor minden feszültség ellenére sem volt valószínű, hogy bármelyik félnek megérje a háborút vállalni: s így a bírói döntés alá bocsátás másik alternatívája inkább valamiféle retorziókkal való hadakozás lett volna, mintsem a nyílt háború. S az Alabama-ügyben a bíróság nem valami államalakulási, területi vagy politikai kérdésben határozott alapvető rendező elvek alapján, hanem a közönséges nemzetközi jognak abban a kérdésében, hogy mik a kötelességei egy semleges országnak egy másik ország polgárháborúja idején, és esetleg jogtalanul okozott kárért mennyi kártérítéssel tartozik.

Ugyancsak nem voltak alkalmasak a hozzájuk fűzött nagy békevárakozások beteljesítéséhez a hágai békekonferenciák sem. Bár ebben az időben a fegyverkezési verseny kiéleződése még inkább hasznossá tette volna a háború megelőzésére {4-498.} képes döntőbíráskodást, a fentebb említett okok ennek megvalósulását továbbra is irreálissá tették. Sőt egyes országok, elsősorban Németország, még a merőben jogi vonatkozású nemzetközi bíráskodással szemben is ellenállást fejtettek ki. Így a hágai békekonferenciák teljesítménye annyi maradt, hogy egyrészt tisztázták a háború jogának néhány vitás kérdését, másrészt felállították az Állandó Nemzetközi Választottbíróságot, mely valójában csupán egy választóbírói jegyzék volt a hozzá szükséges titkársággal. Ez ugyan önmagában alkalmas lett volna nemzetközi politikai döntőbíráskodás ellátására is, a jegyzék tényleges szereplői azonban elsősorban a tételes nemzetközi jog prominens művelői voltak, s az államok továbbra sem bocsátották alapvető államalakulási vagy területi vitás ügyeiket sem e szervezet, sem más bírói szervezet elé.

Az első világháború befejezése után a nemzetközi békevárakozások némileg elfordultak a nemzetközi bíráskodástól, mint ami nem volt képes a világháborút megakadályozni (hogy is lett volna képes?). Ezért most már jóval mérsékeltebb nemzetközi és békemozgalmi lelkesedés kísérte a Nemzetek Szövetségével kapcsolatban megalakult Állandó Nemzetközi Bíróságot, melynek helyébe a második világháború után az Egyesült Nemzetek szerveként a Nemzetközi Bíróság lépett, mint a nemzetközi jogot jogi vitákban alkalmazó állandó bíróság. E bíróságok kötelező hatáskörét csak az államok egy része fogadta el, de ezek is kivétel nélkül kifejezetten is kivették a bíróság hatásköre alól az ún. „létérdekeiket érintő”, „politikai” ügyeket, mely kifejezés lényegében azokat a problematikus államalakulási területi és egyéb politikai kérdéseket takarta, melyek a háborúknak túlnyomó részben okozói voltak. De maguk a nemzetközi bíróságok is, valahányszor ilyen vitákat elébük próbáltak vinni, hatáskörük hiányára hivatkozva következetesen kitértek az állásfoglalás elől, attól a – konkrét esetben csaknem mindig helytálló – meggondolástól indíttatva, hogy semmi feltétele nem volt {4-499.} meg az ilyen ügyben hozott ítéletük tényleges érvényesülésének.

A modern nemzetközi döntőbíráskodásra és bíráskodásra irányuló törekvések történetét tehát röviden abban foglalhatjuk össze, hogy a nemzetközi döntőbíró utáni kiáltás mindig a háború megelőzése, a háborús vagy polgárháborús konfliktusok eldöntése céljából hangzott el, de a ténylegesen létrejött döntőbíráskodó és bíráskodó szervek újból meg újból rácsúsztak a szorosan vett jogi kérdéseket eldöntő rendes nemzetközi bíráskodás mindinkább kitaposott útjára. Ily módon a békemozgalmak jelentős impulzust adtak annak a rendes nemzetközi bíráskodásnak a kialakulásához, mely hivatott fontos területekre kiterjeszteni a jog uralmát, csak éppen a háborúk megszüntetésében nincs semmi lényeges szerepe.

Mindennek eredményeképpen a 20. századra végleg kijegecesedik a merőben jogalkalmazású feladatú rendes nemzetközi bíráskodás, s attól teljesen különálló nyitott kérdésként marad meg a politikai, államalakulási és területi kérdésekre vonatkozó kivételes nemzetközi politikai döntőbíráskodás problémája.

c) A NEMZETKÖZI POLITIKAI DÖNTŐBÍRÁSKODÁS ÉS A RENDES NEMZETKÖZI BÍRÁSKODÁS KÜLÖNBSÉGE

Joggal feltehető a kérdés, hogy vajon szükséges-e és szabatos-e a politikai, államalakulási és területi kérdésekhez hozzászóló politikai döntőbíráskodás és a nemzetközi jogi kérdésekben illetékes rendes bíráskodás közötti különbségtétel. Mindenekelőtt a döntőbíráskodás vagy választottbíráskodás és a bíráskodás közötti szabatos különbségtétel nem az, hogy az egyik politikai, a másik jogi kérdésekkel foglalkozik, hanem az, hogy az egyik a felek által választott bírákból, a másik állandó tagokból áll; s elvileg mind a kétféle szerv igénybevétele egyaránt lehetséges mind politikai vitákban, mind jogi vitákban. S bár a már intézményesen létező nemzetközi {4-500.} bíróságok a nemzetközi jogot alkalmazzák, a Nemzetközi Bíróság statútuma kifejezetten lehetővé teszi, hogy a bíróság a felek kérésére méltányosság alapján hozzon határozatot. Ilyen alapon elvileg nem volna akadálya, hogy politikai kérdésekben döntsön, eddig azonban erre nem volt példa, s aligha is lesz.

Mégis, a döntő és el nem mosható különbség a kétféle bíráskodás funkciója között van. A nemzetközi államközösség adottságai mellett a politikai döntőbíráskodás szükségképpen csak a nemzetközi államközösség alkotmányának alapelveit alkalmazó kivételes eljárás lehet, melynek általános és kötelező hatáskörét az államok belátható időn belül nem fogják elfogadni. Szükséges tehát, hogy az összetévesztésnek még a lehetősége se álljon fenn a rendes nemzetközi bíráskodással, mely viszont a nemzetközi forgalom további rohamos növekedésével széles területen hivatott a jog uralmát kiterjeszteni, s kívánatos, hogy a kötelező bíráskodás, sőt esetleg nemzetközi vonatkozású jogi ügyekben a nemzetközi felsőbíráskodás irányában fejlődjék. A nemzetközi politikai bíráskodásnak viszont többet kell megőriznie az önkéntesen elfogadott döntőbíráskodási, választottbíráskodási jellegből.

De alapvetően eltérő a kétféle bíráskodásnál a bíró, az eljárás és a szabályok egymáshoz való viszonya, s így az egész bíráskodó magatartás is. A politikai bíráskodás számára – főleg a kezdeti szakaszban – az alapelven és a gyakorlati problémán kívül úgyszólván semmi szabály sincs még készen, hanem azt magának kell megformálnia, míg a rendes nemzetközi bíráskodás számára, ha mégannyira szabadabb és kötetlenebb az államokon belüli bíráskodásnál, mégis rendelkezésére áll egy nagy kiterjedésű kész szabály- és precedensrendszer. Az olyan ügyeket, melyek tárgyuknál fogva ebben az egész szabályrendszerben nem találnak helyet, a rendes bíráskodás legszívesebben hatáskörének hiánya címén elhárítja magától, viszont pontosan ez az, amit nem szabad {4-501.} megcsinálnia egy kevesebb szabállyal, de tágabb hatáskörrel rendelkező politikai döntőbíráskodásnak.

Hogy közelebb jussunk az ilyenféle döntőbíráskodás funkciójának lényegéhez, érdemes analógiákat keresnünk a differenciáltabb és hosszabb fejlődésre visszatekintő államon belüli jogban. Első látásra úgy tűnik fel, hogy az, éppen differenciáltsága és fejlettsége folytán, nem ismeri az ilyenfajta alig szabályozott szabályalkalmazást. Valójában az államon belüli jogban is ez a bíráskodás ősi alaphelyzete: kezdetben nem a differenciált eljárások és a konkretizált jogszabályok vannak adva, hanem csupán maga a vita, a vitával kapcsolatban egy vagy több, eltérően értelmezett vagy egymással ütközni látszó egészen általános elv, és annak tudata, hogy a döntőbírónak a kiéleződés veszélye miatt az ügyben döntést kell találnia, előre meglévő szabályok nélkül is. Ezt fogalmazza meg az a jogtörténeti és jogelméleti felismerés, hogy a bíró megelőzi a szabályt, és az eljárási szabály megelőzi az érdemi jogszabályt. De magasabb fejlődési szinten is újból meg újból megjelenik az ilyenfajta szabadabb jogalkalmazás szükséglete, a kialakult jogszabályok megmerevedése vagy elégtelensége esetén. Így jött létre a „népek jogát” (ius gentium) alkalmazó (magánjogi) különbíráskodás a római jogban, a „méltányosságot” (Equity) alkalmazó különbíráskodás az angol jogban, melyek csak hosszas fejlődés után dolgozták ki a maguk jogszabályrendszerét, mellyel fokozódó hatást gyakoroltak a rendes bíráskodásra, míg végre bele is olvadtak annak szerv-, eljárás- és szabályrendszerébe.

A nemzetközi politikai döntőbíráskodásnak azonban belátható időn belül nem az a fejlődési útja, hogy beleolvadjon a rendes bíráskodásba. E vonatkozásban az állami jogon belül egy másik analógia a termékeny, az alkotmánybíráskodás analógiája, mely az állami jogrend alapját képező alkotmányszabályok alkalmazására hivatott. Igaz ugyan, hogy az államon belüli differenciált és fejlett alkotmánybíráskodás már szintén nem merő alapelveket, hanem tételes alkotmányszabályokat {4-502.} is alkalmaz, azonban működésében kiküszöbölhetetlenül döntő jelentőségűek maradnak az alkotmány mögött álló végső alapelvek, népszuverenitás, emberi jogok, képviseleti rendszer, társadalmi és gazdasági rendszer stb. A nemzetközi politikai döntőbíráskodás távoli – ma még igen távoli – perspektívája az volna, hogy nemzetközi alkotmánybíráskodássá váljék.

d) A NEMZETKÖZI POLITIKAI DÖNTŐBÍRÁSKODÁS SZÜKSÉGE ÉS HIÁNYA AZ ELSŐ VILÁGHÁBORÚ VÉGE ÓTA

Az első világháború végével jött létre a rendes nemzetközi bíráskodástól különböző politikai döntőbíráskodás elindulásának első és alapvető feltétele, a közös alapvető rendező elv, az önrendelkezési elv általános elismerése és elfogadása. Mint tudjuk, ennek ellenére nem került alkalmazásra a háborút befejező rendezés során semmiféle, a szó szoros értelmében vett politikai döntőbíráskodás, több okból: mivel az európai közvélemény a döntőbíráskodás helyett, mely a nagy várakozások ellenére nem tudta megelőzni a világháborút, most a nemzetfeletti szervektől várta ugyanezt; mivel a háború okozta megrázkódtatás ellene hatott az olyan pártatlan eljárásoknak, melyekből a háborúért való felelősséggel megterhelt vesztesek is hasznot húzhattak volna; mivel a döntő hatalmak és az egyes országok úgy látták, hogy érdekeiket jobban meg tudják őrizni, ha a döntésnek és kész helyzetek teremtésének kezükbe került lehetőségét nem ruházzák át pártatlan szervekre; s mivel képesnek is érezték magukat arra, hogy végső fokon ugyanúgy döntsenek az önrendelkezési elvnek államalakulási és területi kérdésekben való alkalmazása tárgyában, mint annak idején a királyok a monarchikus elvnek dinasztikus vitákban való alkalmazása felől.

Mindennek végeredményeképpen az első világháború utáni rendezés során politikai kérdésekben valóságos döntőbíráskodás helyett csupán alárendelt helyzetben került sor szakértők meghallgatására vagy korlátozott feladatkörben {4-503.} való döntésére néhány olyan vitás ügyben, melyekben a Szövetséges és Társult Hatalmak, majd a Nemzetek Szövetsége igénybevételüket szükségesnek látta, vagy azoknál az alkalmi alkuk vagy felkelések által kieszközölt népszavazásoknál, ahol a népszavazások lefolytatása előzetes vagy utólagos kérdések eldöntését szükségessé tette. Egyetlenegy döntés érte el a szabályos politikai döntőbíráskodás szintjét és súlyát, ez sem formális döntőbírói határozati formája, hanem szerzőjének személyes súlya, szakértelme és pártatlansága folytán: a Lord Curzon által megvont lengyel–szovjet határ. Az akkori helyzetben különféle okokból ez az izolált döntőbírói teljesítmény sem tudott érvényesülni, de tekintélye még egy negyedszázad múlva is elevenen hatott a jelenlegi lengyel–szovjet határ megvonására.

A második világháború után a helyzet lényegében ugyanaz volt, mint az első után, súlyosbítva azzal, hogy az önrendelkezési elvben való gyanútlan bizalom is megrendült addigra. A béketárgyalások során a francia kormány vetette fel a politikai döntőbíráskodás lehetőségét vitás politikai ügyekben, de különösebb visszhang nélkül.

Az ezt követő időkben a gyámsági területeknek az Egyesült Nemzetek útján, a többi gyarmati országoknak a gyarmati hatalmakkal folytatott harcok vagy alkuk eredményeképpen történt függetlenné válása adott alkalmat a legkülönbözőbb összefüggésekben szakértőknek önrendelkezési kérdésekben vagy népszavazásokkal kapcsolatban való meghallgatására és többé-kevésbé döntésszerű állásfoglalására, azonban jelentős ügyben teljes értékű független döntőbíráskodásra most sem került sor.

Annak, hogy az önrendelkezési elv általános elismerése óta mind a mai napig a neki megfelelő teljes értékű eljárás nem került alkalmazásra, a legelső hátrányos következménye az itt-ott mégis igénybe vett szakértői munka hiábavalóvá és eredménytelenné válása volt. E szakértők, népszavazási bizottságok, helyszíni bizottságok stb. a maguk megkötött {4-504.} vagy alárendelt helyzeteiben, bármennyi szakértelmet és pártatlanságot képviseltek és vittek is bele munkájukba, nem viseltek valóságos, személyes döntőbírói felelősséget, és nem voltak egy egységes intézmény rendszerébe beépítve. Így nemhogy összefüggő gyakorlatot nem tudtak kialakítani, de sokszor maguk is hozzájárultak a fogalmak zűrzavarához azzal, hogy – megbízatásuk köre és tartalma szerint változó módon – lényeges elvi és esetleges célszerűségi szempontokat keverve alkalmaztak, s így gyakran olyan megoldásokra adták áldásukat, melyek nemhogy szolgálták, de kifejezetten nehezítették vagy lehetetlenné tették az önrendelkezést és nemzetalakulást.

Mindez ugyanakkor történt, mikor a világ kétségbeejtően igényelte volna, hogy pártatlan eljárások és szervek betöltsék azt a rendező szerepet, melyet a régi uralkodók legitimitást szuggeráló és lojalitást kiváltani képes szerződései üresen hagytak. Azok az okok, melyek az első világháború vége óta mind a mai napig az érdekelt országokat és a döntő hatalmakat arra indították, hogy ilyen szervek és eljárások igénybevételét mellőzzék, azóta mind elégteleneknek és hiábavalóknak bizonyultak: kiderült, hogy a létrejött nemzetfeletti szervezetek békeszervező munkája még a régi monarchiák koncertjének eredményességét sem éri el; kiderült, hogy a pártatlan eljárások mellőzése nemhogy levezette, de állandósította a háború által okozott megrázkódtatást; kiderült, hogy az érdekelt országok és a nagyhatalmak számára a kész helyzeteknek és a döntési jognak az elvekkel szemben való érvényesítése csak a legszűkebben felfogott rövid lejáratú érdekek védelmét biztosította, hosszú távlatban mindegyiküknek kárt és veszedelmet okozott; s kiderült, hogy a nagyhatalmak valójában alig képesek az önrendelkezési elv alkalmazását irányítani, s valóságos tevékenységük többnyire csak kész helyzetek szankcionálásában vagy keservesen létrejött közepes értékű közvetítések, alkuk és kompromisszumok létrehozásában állott.

{4-505.} e) A NEMZETKÖZI POLITIKAI DÖNTŐBÍRÁSKODÁS NEHÉZSÉGEI ÉS LEHETŐSÉGE

Mindezeknek a tanulságoknak azonban a mai napig nem volt annyi meggyőző ereje, hogy a pártatlan eljárások és szervek szükségességére vonatkozóan nemhogy valamiféle közvéleményt, de akár csak a reájuk irányuló régi lelkes agitáció újramegerősödését elő tudták volna idézni. Ezek után fel lehet vetni a kérdést, hogy minden felvázolt szükségessége és hasznossága ellenére is egyáltalán kilátásos-e a pártatlan nemzetközi politikai döntőbíráskodás lehetőségéről beszélni, mikor az államok a merőben jogi ügyekre szorítkozó rendes nemzetközi bíráskodást is vonakodva fogadják el, az idestova száz esztendeje kínált politikai döntőbíráskodásnak pedig komoly, igazán háborúval fenyegető, az államok „létérdekeit érintő” ügyben egyetlenegyszer sem vetették alá magukat. Még ha korrigáljuk is ezt a megállapítást annyiban, hogy a politikai döntőbíráskodás alapfeltétele nem száz éve, hanem csak ötven éve, az önrendelkezési elvnek mint közös alapelvnek a közmeggyőződésben való általános elfogadása óta áll fenn, akkor is látnunk kell, hogy éppen ez alatt az ötven év alatt múltak el helyes alkalmazásának legdöntőbb és leghelyrehozhatatlanabb alkalmai.

Főleg három érv látszik a politikai döntőbíráskodás komolyabb intézményesedésének kilátásossága ellen szólni: a) nem áll fenn a pártatlanság lehetősége, nincsenek pártatlan, a szemben álló érdekviszonyokban nem érintett személyek és szervek egy olyan világban, ahol egymástól független és egymással ellentétes politikai, társadalmi és gazdasági, sőt erkölcsi rendszereket képviselő felek állanak egymással szemben, b) leküzdhetetlen az engedési készségnek az a hiánya, melyet háború esetén kívül az érdekeltek közül a birtokban levő országok területi sérthetetlenségük, birtokaik, politikai és gazdasági érdekeik védelmében a velük szemben fellépő igényekkel s azok pártatlan fórumok elé bocsátásával szemben kifejtenek, és c) még ha bármi okból fenn is áll valamiféle {4-506.} engedési készség, leküzdhetetlen az az ellenállás, melyet a közbelépés, közvetítés vagy döntés politikai lehetőségének rendszerét kezükben tartó nagyhatalmak az ellen tanúsítanak, hogy e lehetőségeket pártatlan szervekre és eljárásokra átruházzák.

Ami a fentiekből a pártatlanság lehetetlenségét valló érvelést illeti, ez jellegzetes típusa annak az idealisztikus eredetű kiábrándult magatartásnak, mely irreális követelmények felállítása s azok gyakorlati keresztülvihetetlenségének bebizonyulása után dogmatikus általánosítással veti el a gyakorlatilag lehetségest is, kiváló elméleti szolgálatot téve ezzel a korlátlan erőszak apostolainak és gyakorlati érvényesítőinek. Gyakorlatilag minden békés egymás mellett élés lehetetlenségét is jelentené, ha igaz volna – de nem igaz –, hogy ma ne lehessen megtalálni azt a pár embert, akik képesek erre az adott helyzethez mért pártatlanságra való maximális törekvéssel (nem pedig az abszolút pártatlanság filozófiai bizonyosságával) a pártatlan döntés társadalmi funkcióját érvényesíteni és lélektani hatását kiváltani.

Ami az érdekelt országok ellenállását illeti, kétségtelen, hogy minden államalakulási, területi és politikai vitában vannak inkább birtokban lévő és kevésbé birtokban lévő vagy birtokon kívül lévő felek, s az előbbiek kényszer nélkül általában nehezen bírhatók az engedésre vagy pártatlan fórumoknak – az engedéssel azonos értelmű – elfogadására, különösen abban az esetben, ha a nemzetközi államközösség életében központi jelentőségű területi státust érintő vitáról van szó. De fentebb rámutattunk arra, hogy amilyen arányban az államok egzisztenciális biztonságban érzik magukat, s maguk sem merő hatalmon alapuló kormányzásban élnek, és puszta hatalmi és fizikai létüknél magasabb értékeket és ügyeket képviselnek, abban az arányban mutatkozott már eddig is bőven példa, s remélhető a jövőben is, hogy az önrendelkezési jognak saját magukkal szemben való felvetését is elviselik. Rámutattunk továbbá arra is, hogy amennyire {4-507.} nehezen elképzelhető az államok részéről olyan döntő fórum általános elfogadása, mely minden további nélkül kötelező határozatokat hozhatna államalakulási, területi és egyéb politikai kérdésekben, annyira elképzelhető, még politikailag kevésbé érett országok esetében is, hogy azokban a kivételes, de nem ritka esetekben, mikor ezt az ellentétek élessége, veszélyessége és bonyolultsága szükségessé s valamilyen egyensúlyi helyzet, ellenérték lehetősége, nagyhatalmak vagy nemzetközi tényezők túlsúlya pedig lehetővé teszi, az ennek megfelelő kivételes eljárás, a politikai döntőbíráskodás működésbe léphessen.

A nemzetközi politikai döntőbíráskodás kilátástalanságát szuggeráló harmadik, legdöntőbb érv azonban a nagyhatalmaknak mint nagyhatalmaknak s rajtuk keresztül a nagyhatalmi egyetértés szerveinek ellenállása azzal szemben, hogy meglevő engedési készség esetén is a megnyílt döntési lehetőségeket kezükből kiadva pártatlan szervre átruházzák. Valóban, az a megrögzött beidegződés érvényesül ebben, mely úgy véli, hogy minden jó politika szükségszerű velejárója a hatalmi kizárólagosságra való törekvés, s ezért még akkor is, ha igazán fontos érdeke nem is forog kockán, megkeresi azokat az egészen másodlagos, kicsinyes, esetleg üzleties érdekszempontokat, mellyel az ügyet a „saját érdek”, a saját hatalmi szempontok rendszerének egészébe beillesztheti. Úgyannyira, hogy sokszor könnyebben elviseli a komoly érdekeit is érintő lényeges engedményt, ha az a hatalmi alku szokott formáiban jelentkezik, mint a tárgyilagos, szakszerű, elvi alapon működő pártatlan eljárást és szervet; s ha a tények ereje folytán mégis rájuk szorul, igyekszik azokat, mint a „politikában” idegen testet, kiszámíthatatlan tényezőt, a „szakértő tanácsadó” alárendelt szerepére szorítani.

Hogy az az „érdekőrző” magatartás, mely mindezek mögött az ellenvetések mögött helyet foglal, mennyire kártékony, és mennyire nem képes éppen a megőrizni vélt érdekeket hatékonyan szolgálni, azt az elmúlt idők eseményei {4-508.} bőségesen bebizonyították. Valójában a nagyhatalmak s az országok túlnyomó része, különösen ma, az emberiségnek puszta fizikai létében is veszélyeztetett állapotában elsősorban nem a saját ügyeinek számára „előnyös” elintézésében s a mások ügyeibe „saját érdeke” megóvása jegyében való minél korlátlanabb beleszólásban, még kevésbé e viták fennmaradásában vagy elmérgesedésében érdekelt, hanem a politikai stabilitás világméretű fokozásában. Ennek érdekében pedig csak elvi alapon álló, hosszú távra beállított, a primitív machiavellizmus számára önzetlennek tűnő döntés tudja létrehozni a társadalmi és lélektani tényezőknek azt az együttesét, mely minden egyes nagy és kis államnak és az államok egész közösségének is az igazi önérdekét biztosítani képes. Csak így tudnak a múlt örökségeként itt maradt folyékony helyzetek, elintézetlen ügyek és provizóriumok, valamint a jövőben felvetődő problémák minél gyorsabban olyan helyzetekké alakulni, melyek az őket létrehozó szervek és eljárások tekintélyénél fogva vitán kívüli legitimitással rendelkeznek, s ennek erejénél fogva képesek a közmegegyezés alátámasztását elnyerni s az érdekelt országok és lakosságok lojalitását kiváltani.

Az ilyen egyszerű igazságok felismerésének útja azonban, tapasztalatból tudjuk, ritkán vezet egyszerű racionális belátáson, sokkal gyakrabban súlyos válságokon, nehezen helyrehozható károkon, megrendítő tapasztalatokon és végzetes katasztrófákon keresztül, amint erre a világkormány lehetőségével kapcsolatban is utaltunk. Ha ennek ellenére – vagy éppen ezért – a világkormánynál szerényebb, reális utópiaként ki merjük tűzni a pártatlan nemzetközi politikai döntés eljárásainak és szerveinek a kifejlesztését, és feltételezzük, hogy ez meg is valósítható, akkor e bizakodás alátámasztására a fenti pesszimista érvekkel szemben – főleg a nagyhatalmi ellenállás érvével szemben – a következő ellenérveket véljük reménykeltőknek:

a) még ha újból és újból létre is tudnak jönni a rövid lejáratú {4-509.} érdekvédelem jegyében fogant további alkuk, kompromisszumok és provizóriumok, ugyanakkor már eddig is felgyűltek és rohamosan tovább gyűlnek az ezekből fakadó helyzetek önérdekellenességének és közveszélyességének riasztó és elevenbe vágó tapasztalatai; az ezekből eredő és a jövőben várható, újból meg újból elmérgesedő problémák a világméretű erkölcsi káron kívül rengeteg emberéletet semmisítenek meg (ezt főleg a kisszerű ellentétekbe bebonyolódott kis népek szolgáltatják), és nagy mennyiségű anyagi értéket is pusztítanak (ami részben az „érdekeiket” őrző nagyhatalmakra is visszahárul!), és kicsiket és nagyokat egyaránt a bizonytalan jövőtől való rettegéssel töltenek el; mindez közrehathat egy olyan messzebbre tekintő, az érdekeket nagyobb távlatban felfogó nagyhatalmi politika kialakulásában, aminek szükségességére már a nagyhatalmi egyetértés szerveinek megújításával kapcsolatban is utaltunk;

b) az államok, közöttük a nagyhatalmak „tárgyalási képtelensége” mind gyakrabban eltorlaszolja a merőben politikai alkuk létrejöttének a lehetőségét is; úgyhogy annak ellenére, hogy a nagyhatalmi egyetértés a pártatlan döntésnél elsődlegesebb feltétele a nemzetközi szerveződésnek, ma a nagyhatalmak tárgyalásainak elakadása mégis létrehozhat olyan furcsa helyzeteket, melyekben a zsákutcába jutott tárgyalások helyett a pártatlan döntés gyakorlatilag járható, a zsákutcából kivezető és az államok érdekeit és presztízsét jobban megőrző alternatívaként jelenhetik meg;

c) az „alku”, az „ellenszolgáltatás”, a „csere”, a „kárpótlás”, az „egyensúly” jellegzetes politikai jelenségei, mint arra már utaltunk és még vissza fogunk térni, megfelelő módon a demokratikus elvek alkalmazásába, a politikai döntőbíráskodásba is beleépíthetők;

d) a pártatlan nemzetközi döntőbíráskodás-ellentétben a világkormány nagyigényűbb céljával –, ha egyszer a reá irányuló egyetértés létrejön, alig vet fel megoldhatatlan kivitelezési vagy szervezési problémákat; feltéve, ha – ami mindig {4-510.} nyitott kérdés – az első kísérletek elég jól sikerülnek ahhoz, hogy ez az eljárási forma népszerűvé válhat és az intézményesedés kritikus kezdeti útján elindulhat.

Mindaz tehát, amit a következőkben a pártatlan nemzetközi politikai döntőbíráskodás lehetséges alapvonásairól, szervezetéről, hatásköréről, azok kötelező erejéről és tartalmáról mondani fogunk, annak a feltételezésnek és annak a reménynek a jegyében érvényes, hogy a fentiekben vázolt felismerések, helyzetek és kezdő lépések a közeli vagy távoli jövőben be tudnak következni.

f) A NEMZETKÖZI POLITIKAI DÖNTŐBÍRÁSKODÁS ALAPVONÁSAI ÉS LEHETSÉGES SZERVEZETE

A fentiek alapján világosan meg lehet fogalmazni azokat a legfőbb követelményeket, melyek egy ilyen nemzetközi politikai döntőbíráskodás milyenségével szemben fennállanak.

1. Egy ilyen szervnek kivételes hatáskörűnek kell lennie, nem pedig általános és kötelező hatáskörűnek.

2. Ugyanakkor kivételessége mellett is intézményesnek kell lennie, úgyhogy esetenkénti működése is képes legyen folyamatos gyakorlatot eredményezni.

3. Pártatlannak és függetlennek kell lennie – az adott helyzethez mért pártatlanságnak a fentiekben kifejtett értelmében –, hogy döntése úgy jelenhessék meg, mint általánosan elfogadott végső elvek érvényes alkalmazása.

4. Ugyanakkor pártatlansága és függetlensége ellenére is politikai jellegűnek kell lennie; nem abban az értelemben, hogy pillanatnyi politikai célszerűség alapján hoz létre elvtelen kompromisszumokat, hanem abban az értelemben, hogy politikai ítélőképesség alapján határoz, nem tételes jogszabályokat alkalmaz vagy tényeket tisztáz. Feladata a nemzetközi államközösség alapvető, jogilag még meg nem fogalmazott és csak fokozatosan szabályokba foglalható elveit konkretizálni a nemzetközi jogközösség tagságának és a tagok egymás közötti elhatárolásának kérdéseiben, egyszerre {4-511.} mérlegelve politikus módon a lehetségeset és normatív módon az elvileg helyeset abban a kérdésben, hogy az adott pillanatban mekkora lépést lehet előrefelé tenni az elvi, tárgyi megoldások irányában.

Korai volna még nagyon részletesen belemenni abba a kérdésbe, hogy a fenti alapvonásokból milyen szervezeti formák szükségessége következik. A folytonosság és a tekintély biztosításához szükséges intézményesség kétségtelenül többet kíván, mint olyan egyszerű titkárságot és névsort, amilyen az 1899. évben alakult Állandó Nemzetközi Választott Bíróság. Az nem szükségszerű, hogy egy ilyen szerv gyakran működjék és hivatásos állandó tagokból álljon, de szükséges valamilyen testületi szervezeti formával rendelkeznie ahhoz, hogy adott esetben egyáltalán képes legyen összefüggő álláspont vagy vélemény kialakítására. A fejlődés menete azonban valószínűleg az lesz, hogy előbb alkalmi döntőbíráskodási eseteken keresztül kell ennek a módszernek „divatba jönnie”, amiben nagy szerepet játszhat az Egyesült Nemzetek Főtitkárának közreműködése. Csak az eljárás tekintélyének megerősödésével, esetleg a már működött ad hoc döntőbírákból lehet utóbb az állandó szervezetet kialakítani. S ennek megalakulása után is nyilván célszerű lesz nyitva hagyni a felek számára mind a teljesen kötetlen, mind a névsorból való döntőbíró-választást, esetleg két döntőbíró kijelölését s azok által történő közös elnökválasztást stb. Ugyanakkor azonban ilyen esetben is fokozódó szerepet kellene juttatni az állandó testület számára pl. esetenkénti döntőbírósági elnökök kijelölésében vagy kiküldésében, névsorok rendelkezésre bocsátásában, vagy a már megalakult esetenkénti döntőbíróságokhoz további tagok kijelölésében vagy kiküldésében a döntés testületibbé tétele és a pártatlanság garanciáinak erősítése érdekében. Magának az állandó döntőbírói szervezetnek a személyi összetételében pedig helyes volna mind fokozódó mértékben szerepet juttatni az önmaga által való kiegészülésnek (kooptációnak), míg a nemzetközi {4-512.} politikai szervek, Biztonsági Tanács, Közgyűlés számára inkább kizáró, mintsem kijelölő hatáskört biztosítani.

Nem kevésbé lényeges az a kérdés, hogy személy szerint kiknek a köréből kellene kikerülniök az ilyen döntőbírói feladatokat ellátóknak. Ehhez nyilvánvalóan inkább erkölcsi és szellemi minősítés szükséges, mintsem szakmai: általánosan elismert erkölcsi és szellemi tekintély, függetlenség, integritás, politikai ítélőképesség. Szakmai szempontból inkább két szélső esetet kizáró negatív minősítés adódik: nem várományosai a döntőbírói szerepnek egyrészt a legszigorúbban vett tételes nemzetközi jogra specializált jogászok, másrészt a nemzetközi és állami hatalmi politikában legszorosabban benne élő aktív politikusok. Aki e két véglet között foglal helyet, mind számba jöhet: békéltetésben és közvetítésben járatos nemzetközi funkcionáriusok, főtitkári megbízottak, a jogi és politikai tudományok művelői, politikai közírók és újságírók, kiegyenlítő magatartású és nem a hatalmi politika fókuszaiban működő politikusok és diplomaták, különösen a hagyományosan semleges országok politikusai és diplomatái stb. stb. körülbelül, hogy csak néhány példát mondjak, a Bertrand Russell, Salvador de Madariaga, Walter Lippmann fajtájából.

g) A NEMZETKÖZI POLITIKAI DÖNTŐBÍRÁSKODÁS LEHETSÉGES HATÁSKÖRE ÉS HATÁROZATAI

Mi tartozhat egy ilyen szerv hatáskörébe? Első és alapvető hatásköre nyilvánvalóan mindazon területi viták tárgyában való döntés, melyek a felek akaratából, az erők bizonyos egyensúlya folytán vagy a nagyhatalmak, vagy nemzetközi szervek közbelépése következtében úgy alakulnak, hogy bennük merő hatalmi erőviszonyok vagy erőszak helyett egy ilyen szerv döntésére sor kerülhet. Különös jelentőséget kaphat a politikai döntőbíráskodás ilyenkor azáltal, hogy a felek vagy azok valamelyike – elsősorban a birtokban lévő vagy a jogtalan eljárással vádolt fél – a politikai döntőbíráskodás elfogadásával {4-513.} bizonyíthatja jóhiszeműségét és nem hódító, nem elnyomó szándékát. Ennek adott esetben jelentősebb minősítő ereje lehet, mint az örökösen vitatott támadói minőségnek.

Ha azonban egyszer létrejött és működik egy ilyen szerv, akkor hasznosan igénybe lehet venni más, eddig kielégítően el nem látott feladatok teljesítésére is. Ilyen – az elsővel szorosan összefüggő – második hatásköre lehetne az, hogy új államalakulásokra irányuló mozgalmak, kísérletek vagy javaslatok esetén mérlegelje vagy véleményezze, vajon a tervezett új állam reális nemzetalakulás megnyilvánulása-e, vagy alkalmas-e egy fokozatos és folyamatos új nemzetalakulás kiindulópontjául; s ennek alapján lehet-e a nemzetközi jogközösség tagja, főleg pedig az Egyesült Nemzetek tagállama. Volna egy harmadik lehetséges hatásköre is, amire már szintén utaltunk: időnként újból meg újból felmerül annak szükségessége, hogy egyes államokkal szemben legyen meg a lehetőség a nemzetközi szervezetben való részvételük s egyáltalán a nemzetközi jog szerint az államokat megillető jogok korlátozására vagy felfüggesztésére. Amennyire veszélyes és lehetetlen volna a nemzetközi államközösségben kormányrendszerek vagy társadalmi rendszerek előírása, annyira szükség volna – éppen a 20. század és a második világháború tapasztalatai alapján – arra, hogy megfelelő garanciák mellett világosan körvonalazott lehetőség álljon fel ilyen következmények kimondására olyankor, amikor egyik vagy másik országban rabszolgatartó abszolutizmusok, politikai gengszterbandák, paranoid egyéni diktatúrák, vagy fajelméleten vagy egyéb irracionális ideológiákon alapuló eszeveszett uralmi kísérletek jutnak uralomra, melyek nem biztosítják a jogrend és emberi jogok minimumát sem, és nem felelnek meg a nemzetközi közösségi tagság legelemibb politikai, erkölcsi követelményeinek sem. Ezekben az esetekben nincs sok haszna annak, ha egyik vagy másik nemzetközi politikai csoportosulás szervez kisebb-nagyobb erejű bojkottokat {4-514.} az ilyen államok ellen, mert ez szinte jeladás az ellenkező politikai csoportosulás számára a szóban lévő állam nyílt vagy burkolt védelembe vételére, másrészt az ilyen bojkott könnyen hitelét veszti, ha merő politikai fegyverré válik. Valamivel nagyobb súllyal hozhatnak ilyen tagsági jogokat felfüggesztő vagy korlátozó határozatot az Egyesült Nemzetek szervei, de annak igazi hitele akkor lenne, ha azt egy pártatlan, független, de politikai ítélőképességgel rendelkező szerv hozná.

Mind a második – új államalakulásokat szankcionáló –, mind a harmadik – nemzetközi közösségi tagságot felfüggesztő – hatáskörrel kapcsolatban egy ilyen nemzetközi politikai döntőbíráskodásnak volna a feladata az, hogy kialakítsa a mértékül szolgáló követelményeknek azt a bizonyos „közéleti és jogrendi minimum”-át, amelynek hiánya okul szolgálhat a szóban lévő állam elismerésének, tagfelvételének a megtagadására, illetőleg nemzetközi államközösségi tagságának a felfüggesztésére. (E minimum hiánya ezenfelül indoka lehetne különböző fejlődési és egyéb nemzetközi segítségekben való részesülés megtagadásának is.) Ennek a minimumnak többnek kellene lennie az államhatalom ama „szilárdság”-ánál, mely a nemzetközi elismerés hagyományos előfeltétele, s melyet időnként rabszolgatartó, fajüldöző és egyéb rémuralmak is el tudnak érni; ugyanakkor azonban innen kellene lennie a különböző társadalmi és politikai rendszerek ellentétein, mert ennek a minimumnak az egész nemzetközi államközösség közfelfogását és közös alapelveit kellene tartalmaznia. Ugyanezért fontos volna, hogy ez a minimum – főleg a fejlődő országokkal szemben – ne a formális demokrácia és jogállamiság magas szintű intézményeinek (országos szélességű népképviselet, a jog uralmának teljes mélységben való biztosítása stb.) az előírásából álljon, mert ezeknek a szóban lévő országoknak politikai és kulturális fejlettségi fokától független, merőben formális követelés úgyis csak meghamisított módszerekkel működő látszatintézmények {4-515.} felállításához ad indítékot; hanem elsősorban a közéleti, politikai és jogrendi fejlődés elemi alapjainak (helyi és testületi önkormányzat, közszolgálati és bírói specializálódás, bírálatra való lehetőség, elemi emberi jogok, állampolgári egyenlőség, kisebbségi jogok biztosítása, elemi forgalomszabadság és kizsákmányolás elleni védelem stb.) minimumát kellene előírni. Az elismerésnek, tagfelvételnek, tagságnak vagy segítségnek ily módon kialakított, a szemben álló világrendszerek ellentétein innen lévő és az egész nemzetközi államközösség tekintélyével alátámasztott „politikai” feltételei lényegesen kevesebb jogos ellenkezést indokolnának, mint az elismerésnek és segélyezésnek azok a politikai feltételei, melyek manapság elsősorban az ellentétes rendszerek és blokkok közötti ilyen vagy olyan állásfoglalást igyekeznek premizálni, s ennek fejében hajlandók a szóban lévő ország közéletének égbekiáltó fogyatkozásai felett is szemet hunyni.

Fontos a döntőbírósági határozatok kötelező erejének kérdése. Kívánatos, hogy a döntőbíróság kötelező határozatok hozatalára kapjon felhatalmazást, de lényeges, hogy emellett legyen lehetősége részben véleményadó, részben elvi jóváhagyó hatáskörben is eljárnia.

A véleményadó hatáskör főleg induláskor fontos, mert egyrészt a nagyhatalmak és politikai világszervek nehezen szánják el magukat, hogy a végső döntést kiadják a kezükből, másrészt és még inkább a felek is húzódoznak attól, hogy látatlanban kötelezettséget vállaljanak. Ezenfelül véleményadásra lehetőség van esetleg a felek hozzájárulása nélkül is nemzetközi fórumok, elsősorban a Biztonsági Tanács megkeresése alapján is, bár ennek csak akkor van értelme, ha az így adott vélemény egy valamennyire működő nagyhatalmi egyetértés számára nyújt legitimációt vagy akcióprogramot; ennek híján ugyanis a döntőbírák – csakúgy, mint a rendes nemzetközi bíróságok – minden valószínűség szerint vonakodni fognak attól, hogy olyan véleményeket bocsássanak ki, melyeknek érvényesülése eleve kétséges.

{4-516.} Az érdekelt felek bizalmatlanságának leküzdésére szükséges volna lehetőséget adni arra is, hogy a felek feltételektől, fenntartásoktól, kikötésektől tehessék függővé a döntőbíráskodás elfogadását. Ilyenkor természetesen a döntőbíróságnak határozatában nyilatkoznia kell, hogy ezek a feltételek, fenntartások vagy kikötések nem akadályozzák-e vagy nem teszik-e lehetetlenné az eredményes határozathozatalt. Ugyanakkor ilyen esetben is meg kell ragadni az alkalmat a kérdés kimerítő megvilágítására avégből, hogy a döntőbírósági állásfoglalás, mely a feltétel vagy fenntartás miatt nem állhat meg mint kötelező határozat, még mindig megállhasson mint vélemény.

Az elvi jóváhagyó szerepkör éppen ellenkezője a véleményadó hatáskörnek: itt egy már létrejött (akár közvetlenül a felek között, akár közvetítő személyek vagy nemzetközi szervek közbejöttével történt) megegyezésről, kompromisszumról kellene megállapítani, hogy az a döntőbíróság által értelmezni hivatott elveknek megfelel-e, a már addig kialakult, konkretizálódott részletes irányelvek rendszerébe beilleszthető-e, s a nagyhatalmak és a nemzetközi szervek fokozott garanciáját megérdemli-e. Míg a véleményadási hatáskör a kezdet nehézségeinek leküzdésénél fontos, addig az elvi jóváhagyó hatáskör éppen a távolabbi fejlődés perspektíváját mutatja. Ma még az alapvető elveknek megfelelő, esetleg szakértők vagy döntőbírák által javasolt elvi döntésnek is ahhoz, hogy ténylegesen érvényesülhessen, gyakran a hatalmak politikai megegyezésének, kompromisszumának formáját kell felvennie; holott nagyobb távlatban az a kívánatos, hogy a jó politikai kompromisszum is csak egy elvi döntés tekintélyével fellépő szerv helyeslő határozata útján emelkedhessék érvényre.

Természetesen hasznos lenne, ha a politikai döntőbíráskodást össze lehetne kapcsolni a Biztonsági Tanács és a Főtitkár nemzetközi békéltető funkciójával és a nemzetközi vitákban szokásos, inkább politikusi jellegű közvetítő kiküldésével. {4-517.} Ilyen esetekben fontos volna lehetőséget adni arra, hogy a politikai döntőbíróságnak legyen módja szükség esetén előzetes vagy közbülső véleményadás vagy határozat formájában a kérdés megoldásának elvi kereteit kijelölni, utólag pedig, mint mondottuk, a létrejött kompromisszum elvi elfogadhatósága és politikai garantálhatósága tekintetében nyilatkozni.

Végül elengedhetetlenül szükséges a nemzetközi politikai döntőbíráskodás eredményességéhez az is, hogy a végleges döntést – akár maga a döntőbírósági határozat, akár nemzetközi politikai testület határozata vagy nemzetközi szerződés emeli is hatályra – garantálják az Egyesült Nemzeteknek vagy az illetékes regionális szervezetnek politikai hatáskörű ügyintéző (biztonsági) tanácsai, különösen pedig az azokban helyet foglaló vezető hatalmak. Ennek egyben azt is kell jelentenie, hogy az ilyen döntés a feleket a közönséges nemzetközi szerződést meghaladó erővel kötelezze arra, hogy azt újabb döntőbírósági határozat és a garantáló szerv hozzájárulása nélkül ne módosítsák, sőt arra is, hogy a határozat ellen se ne indítsanak, se ne tűrjenek semmiféle agitációt.

h) POLITIKAI MELLÉKHATÁSOK ÉS JÁRULÉKOS KÖTELEZETTSÉGEK A DÖNTŐBÍRÓSÁGI HATÁROZATOKKAL KAPCSOLATBAN

A politikai döntőbíráskodásnak azonban, éppen politikai jellegénél fogva vannak vagy lehetnek részben kívánatos, részben nem kívánatos politikai mellékhatásai is. Ez az a pont, ahol a legnagyobb szükség van a döntőbíróság politikai ítélőképességére: úgy lenni tekintettel ezekre a mellékhatásokra, hogy ezenközben megmaradjon, sőt elmélyüljön a bíróság pártatlansága és az a tekintély, amely ebből a pártatlanságból ered. Természetesen előre csak kis részben lehet konkretizált formában megfogalmazni, hogy miben álljon a politikai mellékhatásoknak ez a figyelembevétele: itt csupán néhány, ma is tisztázható szempontot szeretnék felvetni.

{4-518.} A nemzetközi politikai döntőbíráskodásnak egyik lényeges kísérőjelensége, hogy az engedésnek egy bizonyos atmoszférájában zajlik le, és egyik lényeges kívánatos politikai mellékhatása volna, hogy lehetőséget adjon ennek az atmoszférának a kiterjesztésére; mindenekelőtt abban a félben, mely a döntőbíráskodás eredményeképpen bizonyos fokú előnyhöz, sikerhez, gyarapodáshoz, függetlenséghez jut. Ennek érdekében lenne nagymértékben hasznos a döntőbíráskodással kapcsolatban kialakítani egy olyan járulékos kötelezettséget, mely kimondja, hogy minden ország, mely nemzetközi politikai döntőbíráskodás jóvoltából valamiféle nyereséghez jut, köteles ennek méretei arányában a vele szemben esetleg fennálló vitás kérdéseket hasonlóképpen döntőbíráskodás alá bocsátani. Ennek kettős jelentősége volna: a) tovább terjesztené a merev álláspontok fellazulását, és b) érvényt szerezne annak a helyes elvi követelménynek, hogy ne hivatkozhassék elvi szempontokra olyan állam vagy nemzet, mely ugyanezeket az elveket saját magával szemben nem ismeri el. Természetesen a döntőbíráskodás lélektani hatása érdekében nagyon kell vigyázni az arányosság megőrzésére. E szempontok okos érvényesítésével azonban a politikai döntőbíráskodás a maga részéről is indítást adhatna – az Egyesült Nemzetek Főtitkárához hasonlóan – azoknak a már tárgyalt békeszerző és békegyarapító politikai tranzakcióknak a számára, melyek a királyok egykori háborúelhárító területi cseréinek modern, demokratikus szellemű megfelelői lehetnének.

A másik jelentős politikai mellékhatása a nemzetközi politikai döntőbíráskodásnak az érintett országok belső politikai állapotára gyakorolt hatás: az, hogy a döntés sikert vagy sikertelenséget jelent nemcsak az érintett országok számára, hanem azok mindenkori kormánya számára is. Elsősorban azzal az esettel érdemes foglalkozni, mikor egy döntőbírósági határozat az önrendelkezési elv nevében sikert hoz egy olyan kormányzatnak, mely saját maga ezt az elvet s annak {4-519.} belpolitikai megfelelőit nem tiszteli, elnyomó, erőszakos uralmat gyakorol. Említettünk egy szélső esetet, a Saar-vidéki népszavazás esetét, ahol az önrendelkezési elv korrekt alkalmazása egy gengszterkormányzat számára hozott politikai előnyt, az „önrendelkezők” számára pedig elnyomást és zsarnokságot. Egy pártatlan döntőbíráskodás azonban semmiképpen sem teheti meg azt, hogy az ügy érdekében aszerint foglal állást, hogy milyen az érintett országok kormányzata: hiszen egy ilyen döntésnek a kormányzatok élettartamát messze meghaladó időre kell szólnia; utaltunk már arra, milyen végzetes következményekkel jár az, ha államalakulási és területi kérdésekben a nagyhatalmak pillanatnyi kormányzatokhoz való viszonyuk alapján foglalnak állást, s éppen az ilyen állásfoglalások elkerülése céljából van szükség pártatlan szervre. Van azonban két dolog, melyet ilyen helyzetben igenis megtehet egy pártatlan nemzetközi politikai döntőbíróság: azokban az esetekben, amikor egy politikai döntőbíráskodás haszonélvezője egy a legelemibb emberi jogokat sértő és eszeveszett kormányzati elveket követő kormányzat lenne, melynek amúgy is indokolt a nemzetközi jogosultságait korlátozni, akkor a döntőbíráskodásnak lehetőséget kellene kapnia a döntésnek vagy végrehajtásának ez okból való felfüggesztésére vagy késleltetésére; ennél enyhébb megítélés alá eső, de azért még mindig kifogásolható kormányzatokkal szemben pedig lehetőséget kellene kapnia bizonyos okosan kiválasztott politikai feltételek, pl. általános amnesztia, kisebbségi jogi engedmények stb. kitűzésére.

i) A NEMZETKÖZI POLITIKAI DÖNTŐBÍRÁSKODÁS ELJÁRÁSA

Korai volna egy ilyen nemzetközi politikai döntőbíráskodás eljárásáról túl sokat mondani próbálni. Nyilvánvaló, hogy egy ilyen bíróság is, mert bíróság, kötve van megbízásának köréhez, s még ha igyekszik is azt nem szűkítően értelmezni, azért e körön túlmenően nem lehet tárgyalnia vagy intézkednie; legfeljebb azt mondhatja, hogy megbízási körének {4-520.} túlságos leszűkítése miatt nincs módjában hasznosan hozzászólnia a kérdéshez, s egyben azáltal, ahogyan ezt indokolja, lehetőséget találhat az üggyel kapcsolatban egy s más lényeges dolognak vélemény formájában való elmondására, valamint egy tágabb, az ügy lényegének megragadására alkalmasabb megbízási kör szuggerálására. A másik oldalon, mint politikai bíróság, lényegesen kötetlenebb és aktívabb eljárásmódot lehet és kell kialakítania, mint a rendes nemzetközi bíróságok eljárása; szükséges, hogy ne legyen kötve a felek előadásához, hanem egyrészt mindenütt, ahol csak tudja, megkereshesse és felderíthesse a lényeges tényeket, másrészt a probléma megfogalmazásával, tagolásával és részletkérdések feltevésével kanalizálhassa és a vitaintézés szempontjából lényeges tények tisztázására szoríthassa a felek mondanivalójának áradatát, akik ilyen ügyekben saját közvéleményük kedélyállapota miatt hajlanak arra, hogy a politikai döntőbíráskodást sérelmi fórummá tegyék.

Magától értetődik, hogy egy ilyen döntőbíróság a maga döntéseit felbonthatja részdöntésekre: előzetes, közbülső, érdemi és végrehajtási döntésekre. Így elképzelhető olyan előzetes elvi döntés, mely leszögezi a döntőbíróság által követendőnek elfogadott irányelveket, s ezek keretében hívja fel a feleket tények és javaslatok előadására, melyek alapján a döntőbíróság ezeket az irányelveket egy későbbi döntésben alkalmazza; elképzelhető egy népszavazást elrendelő előzetes határozat, s a népszavazás eredménye alapján az annak következményeit levonó végleges határozat; sőt magát a népszavazást is fel lehet bontani több kérdésfeltevésre akár egyidejűleg, akár egymás után lefolytatott népszavazások formájában. A megbízás terjedelmének és az ügy természetének megfelelően kiterjeszkedhetnek a határozatok vagy részdöntések egy sor járulékos vagy végrehajtási kérdésre, pl. támaszpontok, semleges zónák, kisebbségi jogok, áttelepülések, nemzeti értéktárgyak tárgyában, valamint az esetleg szükségessé váló szakértők és bizottságok kijelölése, közbülső {4-521.} biztosító intézkedések, végrehajtási irányelvek és időrend stb. tárgyában.

Mind az előzetes elvi döntés és végleges konkretizáló döntés, mind az érdemi döntés és végrehajtási döntés egymáshoz való viszonyában van előnye is, veszélye is mind a döntések felbontásának, mind a döntések tömörítésének. A felbontás előnye az, hogy egyes lényeges kérdéseket vagy irányelveket idejében tisztáz, és ezzel megfelelő irányítást ad a felek vitájának; viszont esetleg azzal a veszéllyel jár, hogy a hosszabb időmúlással teret, időt és indítékot adhat erőszakos vagy egyoldalú kész helyzetek teremtése számára; ezért előnye a tömörítésnek, hogy a döntés egyszerre jelenik meg a véglegesség teljes súlyával; viszont hátránya, hogy esetleg éppen a mindenre kiterjedő teljes döntésre való törekvés hozza létre azt az időmúlást, mely alatt megváltozhatik az a politikai egyensúly, mely a döntőbíráskodást lehetővé tette. Végsőleg tehát a felbontás és tömörítés helyes adagolását is csak a pártatlan döntés elvi jelentőségének és a politikum folyékonyságának az egyidejű szem előtt tartásával lehet kialakítani, amire csak hosszabb és összefüggő döntőbíráskodási gyakorlat lenne képes.

j) A DÖNTŐBÍRÓSÁGI HATÁROZATOK LEHETSÉGES TARTALMA

Ami végül az ilyen nemzetközi politikai döntőbíráskodás határozatainak vagy véleményeinek a lehetséges tartalmát illeti, ezt a nemzetközi államközösség alapelveinek azok az alkalmazási problémái szabják meg, melyek az ilyen politikai döntőbíráskodás elé eldöntésre kerülnek. Különböző összefüggésekben utaltunk már ilyen konkretizálási problémákra; most érdemes ezeket még egyszer tüzetesebben összefoglalni, a nemzetközi politikai döntőbíráskodás elé kerülő fő tárgykörök szerint csoportosítva.

Az önrendelkezési elvnek az államalakulási és határvonási kérdésekben való alkalmazása kapcsán nagyjából a következő kérdések eldöntése tenné ki egy döntőbírói határozat tartalmát:

{4-522.} Mikor jelenti az önrendelkezési elv egy egész nép jogát a független állami életre, és mikor egy bizonyos terület lakosságának jogát egy már meglévő más államhoz való csatlakozásra? Miből olvasható le, hogy az önálló állammá alakulásra irányuló törekvés vagy mozgalom mögött valóságos nemzeti különállás, nemzetalakulási igény, nemzetalakulási lehetőség áll-e? A határváltoztatás kivételes eseményét hogyan lehet a nemzetközi stabilitás növelésének a szolgálatába állítani, különös tekintettel itt is a nemzetalakulási folyamatokra?

Hogyan kell a lakosság akaratának érvényesülnie? Mikor lehet a nép akaratát feltételezni, nem vitás tényekből, nemzeti hovatartozásból leolvasni, és mikor kell a lakosságot formálisan is megkérdezni népszavazás formájában? A népakaratnak megkérdezés nélküli leolvasása mely kritériumok alapján történhetik, közelebbről hol és mikor kell a nemzetek elhatárolásánál a történelmileg stabilizálódott határok kritériumát, hol és mikor az etnikai, nyelvi határok kritériumát és esetleg hol és mikor valamely más kritériumot alkalmazni? Megkérdezés, népszavazás esetén hogyan kell a kérdéseket reálisan, igazságosan és gyakorlatilag feltenni? Szabad-e és milyen esetben ezt a megkérdezést megismételni? Hogyan kell a megkérdezett lakosság válaszát értelmezni, ha az problémákat vet fel?

Ha a szóban lévő lakosság akarata – akár a megkérdezett, akár a feltételezett akarat – területileg megoszlik, milyen akarat érvényesüljön, vagyis mi legyen a megoldás kevert lakosságú és ellentétes akaratú területeknél? Milyen jogot ad vagy adhat az önrendelkezés a kisebbség számára, közelebbről mely területeket lehet vagy kell oszthatatlan egységnek tekinteni és sorsukról többségi alapon dönteni, és mely területeket lehet vagy kell bizonyos kritériumok szerint vagy népszavazás alapján felosztani? más szóval, a lakosság akaratmegoszlását és akaratnyilvánítását mikor kell a vitás területre mint egészre vonatkoztatni, és mikor a közvetlen lakóhely hovatartozására?

{4-523.} Mi történjék, ha a lakosság önként vagy kényszerűleg lakóhelyet változtatott vagy áttelepült? Milyen önrendelkezési joga van valamely területre nem túl régi múltban odaköltözött, valamennyire már berendezkedett lakosságnak? Mely esetben van helye a lakosság áttelepítésének vagy cseréjének, és milyen feltételek mellett? Milyen tartalmú kikötésekkel vagy meghagyásokkal lehet a döntőbírósági határozatot összekapcsolni? Mely okokból és mily események bekövetkeztéig indokolt a határozat végrehajtását felfüggeszteni?

Az államok nemzetközi jogközösségi tagságának kérdéseiben az államok alakulásával, a nemzetközi jogközösségbe való tagfelvételével és tagsági jogainak esetleges felfüggesztésével kapcsolatban vetődhetnek fel a következő problémák:

Mely olyan követelményeket lehet támasztani egy újonnan alakult állam kormányzásával és kormányrendszerével szemben közrend, közszabadságok, emberi jogok, kisebbségi jogok stb. tekintetében, amelyeket az egész nemzetközi államközösség – társadalmi és gazdasági rendszerekben való eltérésekre való tekintet nélkül – a magáévá tehet?

Melyek azok a közveszélyes, teljes nemzetközi felelőtlenségre valló elvi állásfoglalások, berendezkedések, politikai eljárásmódok és konkrét cselekedetek, amelyek – ugyancsak társadalmi és gazdasági rendszerekre való tekintet nélkül – indokául szolgálhatnak a nemzetközi államközösségben, ezen belül az Egyesült Nemzetek Szervezetében és más speciális vagy regionális szervezetekben viselt tagsági jogok felfüggesztésének?

Végül határoznia kell a politikai döntőbíráskodásnak az előtte álló ügyekkel kapcsolatos eljárási kérdésekben is, közelebbről a következőkben:

Milyen szervek hivatottak a tényeket, kritériumokat tisztázni? Milyen lehetséges viszonyok állhatnak fenn a döntőbíráskodást kérő nyilatkozat és maga a döntés között? Mi a hatásuk feltételeknek, kikötéseknek, óvásoknak? Mikor és {4-524.} hogyan válik a döntés végrehajthatóvá? Hogyan történjék ez a végrehajtás?

Mindeme kérdések megválaszolásánál a nemzetközi politikai döntőbíráskodásnak, csakúgy, mint minden bíráskodásnak, az a központi feladata, hogy a valóság és az elvek követelményeit egyaránt kielégítő egyedi megoldások megtalálását olyan, az elvhez viszonyítva konkretizált, de általános érvényességet igényelni képes jogszabályszerű tételek alkalmazásával vagy megfogalmazásával kapcsolja össze, melyek más hasonló esetekre is alkalmazhatók legyenek az érvényesség kisebb vagy nagyobb körén belül. Nincs módunkban meglevő ilyen tételekre, szabályokra utalni, hiszen éppen abban találtuk meg a nemzetközi államközösség egyik jellegzetességét, hogy általános elveinek ilyen jogszabályszerű konkretizált tételeivel még nem rendelkezik, hanem azokat ezután kell vagy kellene konkrét esetek kapcsán kimunkálnia. Azt ma rendszerbe foglalni, hogy mely ilyen tételek volnának kívánatosak, teljességgel korai próbálkozás volna. E tételeknek konkrét ügyek kapcsán kell kijegecesedniük, akár elemző művekben, akár döntőbírósági határozatokban.